Alma Patricia de León Calderón - Gobernanza rural en México

Lo problemático es que esta reconfiguración del espacio rural ha sido fuente reciente de numerosos y crecientes conflictos, tanto en número como en intensidad. Al respecto, Toledo et al . (2015) afirman que entre 2009 y 2014 en México se desarrollaron conflictos en 272 municipios del país relacionados con distintos aspectos del ámbito rural: producción agrícola, uso de biotecnología, producción de energía, manejo de bosques, recursos hídricos, minería, manejo de residuos peligrosos y turismo. La severidad de estos conflictos, en algunos casos, ha sido tan elevada, que entre 2012 y 2019 fueron asesinados 83 activistas ambientales que defendían su territorio de distintas formas de extractivismo de acuerdo con datos de las organizaciones civiles Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda) y Cartocrítica (Enciso, 2020), tal como fue el caso de Samir Flores el 20 de febrero de 2019, quien era un opositor a la construcción de una termoeléctrica en Huexca, en el estado de Morelos. Según estas organizaciones, en el periodo referido, en total se han registrado 499 ataques a defensores del territorio, siendo Oaxaca (79), Sonora (49), Estado de México (48) y Puebla (47) los estados con más casos (Cemda, 2019). Este dato coloca a México como el sexto país más peligroso para las personas defensoras del medio ambiente en todo el mundo, de acuerdo con la organización internacional Global Witness (Pradilla, 2019).

Por supuesto, lo anterior debe ser considerado sólo como una muestra del enorme potencial de conflicto que se cierne sobre las áreas rurales de nuestro país, que además se ven presionadas por la actividad de los grupos criminales de tráfico ilegal. Específicamente, la violencia contra defensores del territorio y los recursos naturales debe ser eliminada por el Estado a través de todos los medios a su alcance. Pero más allá de estas situaciones límite, queda claro que la problemática que enfrentan las áreas rurales mexicanas es diversa, compleja, amplia y muy profunda. Frente a ello, lo más preocupante es que los dispositivos político-democráticos que se han montado para atenderla no parecen ser hasta ahora del todo efectivos.

EXPRESIONES DE LA GOBERNANZA RURAL EN MÉXICO

Este último punto es en donde se pone especial énfasis en la presente colaboración: la gobernanza rural aparece como una alternativa en la atención y tratamiento de esa problemática, que no ha sido del todo correctamente procesada por los canales usuales empleados por los mecanismos de la democracia representativa, ni por los conductos burocráticos o las autoridades formalmente establecidas para ello. Pero es importante señalar que no se pretende mostrar a la gobernanza, en su faceta rural, como una panacea y como la alternativa que vendrá a solucionar todos estos problemas, contradicciones y conflictos que se desarrollan en estas áreas. 1Más bien en el libro se le ve como una forma complementaria a otros sistemas y aparatos públicos orientados a cumplir este objetivo. Más específicamente, esta obra tiene como principal objetivo poner a la gobernanza rural en el imaginario académico mexicano, para abrir un debate sobre su actualidad, calidad, características, potencialidad, áreas de oportunidad y mejora, y sobre sus principales críticas.

En este punto es conveniente aclarar que la puesta en marcha de diversos procesos de gobernanza rural no es algo completamente nuevo e inédito en México, pero sí constituye un proceso y un fenómeno más o menos reciente, de unas tres o cuatro décadas, de construcción de alternativas e innovación democrática y de fomento de la profundización de la participación ciudadana que tiene que ser estudiado. En otro lugar se explica con mucho mayor detenimiento este proceso (Chávez, 2021), por lo que basta con apuntar que aunque ha existido este interés por parte de diversos actores políticos y sociales en México, se trata de iniciativas en desarrollo que en este breve tiempo han tenido momentos de impulso y momentos de desaceleración o estancamiento.

Un claro ejemplo de este esfuerzo es la construcción de lo que se ha denominado en la terminología gubernamental los “Mecanismos de participación ciudadana en la administración pública federal” (Segob, 2018). La característica principal de estos órganos es que son, prácticamente en su totalidad, entidades formales; es decir, que están contempladas en algún documento normativo, en los que participan actores no gubernamentales y que atienden algún asunto o tema público de interés para la sociedad o para una porción relevante de ella, razones por las que pueden ser considerados espacios, estructuras, arreglos o redes de gobernanza. Adoptan la forma de consejos, comités, juntas, mesas, confederaciones, comisiones, grupos de trabajo, entre muchas otras y hoy pueblan prácticamente todos los sectores y áreas de la Administración Pública Federal.

En la base datos de los mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades (Segob, 2018) se localizaron 133 de un total de 329 sectorizados en el ámbito rural o cuya materia está directamente relacionado con éste. Del total, 125 están dispuestos en una ley y los demás en reglamentos, reglas de operación, acuerdos, lineamientos, decretos o convenios internacionales. En el sector rural es muy evidente cómo desde la década de 1990 hasta la actualidad ha habido un proceso incremental del número de espacios o estructuras de gobernanza creadas alrededor de un sinnúmero de temas, de no existir ninguno en 1992 a cerca de 140 a principios de 2019:

GRÁFICA 1

PROCESO DE CREACIÓN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA FEDERAL ORIENTADOS A TEMÁTICAS RURALES

FUENTE: elaboración propia con base en información de la Segob (2018).

La gráfica 1 también es útil para ilustrar que hubo dos periodos en los que el número de mecanismos de participación ciudadana (MPC) creció de forma más acelerada, primero, a finales de la década de 1990 y antes del inicio del periodo presidencial de Vicente Fox y, después, entre 2013 y 2018, lapso que abarca el sexenio de Enrique Peña Nieto. Gracias a la información provista por la Segob (2018), se sabe que la totalidad de los MPC operaban a finales de 2018, que 131 de ellos tienen un carácter permanente y están obligados a funcionar de manera presencial y 123 son consejos. 2En cuanto a su tipo, 101 son de consulta y 26 de consulta y ejecución. 3Con respecto a su nivel de incidencia, 119 incluyen actividades y responsabilidades de información, diálogo, opinión y deliberación. 4Finalmente, en relación con algunos aspectos operativos, se sabe que 129 de los MPC relacionados con áreas o temáticas rurales existentes en el nivel federal en México contaban con un plan de trabajo, en 131 existía algún tipo de seguimiento de acuerdos, 128 elaboraban un informe anual y en 127 se evaluaban sus resultados de alguna manera. En este grupo de MPC podemos encontrar, entre muchos otros, al Grupo de Trabajo de la Procuraduría Agraria, al Consejo Nacional Forestal, al Comité Nacional de Humedales y, dentro de la discusión sobre la gobernanza rural, al paradigmático Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable fundado en 2008.

Esta tendencia de crecimiento en el número de MPC también se puede observar en el orden estatal y municipal, ya que entre 2016 y 2018 los primeros aumentaron de 304 a 386 y en el ámbito municipal de 14 702 a 19 801 según información proporcionada por el INEGI (2017a, 2017b, 2019a y 2019b). En cuanto a los mecanismos de participación ciudadana estatales orientados específicamente a la promoción del desarrollo rural, éstos aumentaron de 17 a 18 y en el orden municipal de 612 a 773 en el mismo periodo (INEGI, 2017a, 2017b, 2019a y 2019b).