Array Коллектив авторов - Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность - 1979-2002 годы

Общие сведения о российском законодательстве, регулирующем участие общественности в принятии экологически значимых решений, о формах общественного участия, а также определения основных понятий, связанных с этой сферой, даны в главе 1.

Отметим здесь только, что российские граждане и общественность де-юре имеют все основные права участия, а именно:

– право доступа к экологически значимой информации, связанной с принятием решений (к материалам ОВОС, документам об участии, к материалам проекта и др.),

– право выражать свое мнение о намечаемой деятельности/проекте,

– право влиять на принятие решения,

– право на юридическую (судебную) защиту своих интересов.

Однако соответствующее законодательство носит в основном рамочный характер и не в полной мере обеспечивает названные права, поскольку далеко не всегда подкрепляется нужными подзаконными актами. Кроме того, это рамочное законодательство недостаточно детализировано на уровне субъектов Федерации, хотя в последнее время некоторые из них стали заполнять этот пробел (например, Санкт-Петербург, Мурманская область).

В результате анализа российского законодательства и описаний 39 исследованных примеров (см. главу 4) было выявлено более 12 институциональных и более 6 неинституциональных механизмов (форм, процедур) участия, использованных общественностью. Некоторые из них чаще применяются на практике, другие представляют по большей части формальные возможности. Законодательно закрепленные и регламентированные механизмы были отнесены к «институциональным», механизмы, не имеющие правовой регламентации, рассматривались как «неинституциональные». Следует отметить, что это разделение является в известной степени условным, так как неинституциональные механизмы не являются незаконными. Так, обращения в органы власти и пикеты (митинги, демонстрации) не противоречат законодательству и, более того, предусмотрены им. Отличие институциональных методов в нашем понимании состоит скорее в том, что для них законодательно предусмотрена реакция органов власти и обязателен учет общественного мнения.

1. Институциональные формы общественного участия:

1.1. Государственные экспертизы (ГЭЭ и пр.)

1.2. Общественная экологическая экспертиза

1.3. Слушания (общественные, сходы, депутатские слушания и пр.)

1.4. Судебные процедуры

1.5. Референдум

1.6. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

1.7. Процедуры землеотвода

1.8. Согласования и разрешения территориальных органов исполнительной власти

1.9. Согласования и разрешения отраслевых органов исполнительной власти

1.10. Согласования органов местного самоуправления

1.11. Решения органов законодательной власти.

1.12. Стратегические действия

1.13. Прочие формы

2. Неинституциональные формы общественного участия:

2.1. Опросы общественного мнения

2.2. Обращения в органы государственной власти

2.3. Протестные действия

2.4. Информационные кампании

2.5. Лоббирование в органах государственной власти

2.6. Общественные палаты

2.7. Прочие формы

Была проведена оценка эффективности использования выявленных форм общественного участия по 39 рассмотренным примерам принятия экологически значимых решений. Критерием эффективности той или иной формы участия общественности послужило его влияние на процесс принятия решений. Была использована следующая качественная шкала оценки, которую можно в известном приближении поставить в соответствие со шкалой уровней общественного участия, известной как «лестница общественного участия Шерри Арнштейн» (см. главу 1). Соотношения наших определений эффективности и уровней участия по Арнштейн приведены в таблице 23.

Таблица 23. Качественная шкала оценки эффективности форм общественного участия

Оценка проводилась экспертами, участвующими в проекте. Первоначально эксперты оценивали эффективность форм общественного участия независимо, затем отличающиеся оценки обсуждались и проводилось сближение позиций. Результаты оценки представлены в сводной таблице 24. Далее все эти формы рассматриваются и подробно характеризуются каждая отдельно.