Fernando Vargas Valencia - El debate sobre la propiedad en transición hacia la paz

Otro elemento que es fundamental y que se suma al reconocimiento/ configuración del sujeto femenino de la reforma agraria y de la restitución es la vulnerabilidad: por condiciones de pobreza y por causa del conflicto armado. Esta categoría refuerza las anteriores. Piñero (2015) sostiene que, por un lado, el posicionamiento de un género como “vulnerable” afianza los imaginarios tradicionales de género sobre las mujeres como débiles y necesitadas de protección; por otro, legitima la urgencia de su vinculación al ámbito productivo como una condición que les permitirá salir de la “feminidad vulnerable”. De acuerdo con Cajamarca (2013), la vulnerabilidad, en el marco de las políticas dirigidas a las mujeres rurales, está asociada con las limitaciones que ellas y sus familias enfrentan en su vinculación al mercado como productoras y consumidoras.

2. El sujeto femenino de la reforma agraria

Tal como se ha explicitado en párrafos anteriores, en Colombia el reconocimiento de los derechos de la mujer a la tierra obra a través de tres instrumentos. Mediante la Ley 30 de 1988, “por primera vez se reconoció explícitamente el derecho de la mujer a la tierra” (León y Deere, 1997, p. 11). El principal avance en este sentido corresponde al establecimiento como norma de la titulación conjunta de predios obtenidos bajo la modalidad de reforma agraria; en cuanto al acceso individual, se instituyó que las “mujeres jefas de hogar mayores de 16 años” (p. 11) tendrán acceso “prioritario a tierras baldías nacionales y facilidades en su participación en las empresas comunales creadas bajo la reforma agraria” (p. 11); con respecto a la participación de este grupo poblacional en espacios de decisión sobre temas concernientes con el desarrollo rural, se ordenó que estas, a través de las principales organizaciones de mujeres rurales, en este momento la Asociación Nacional de Mujeres Campesinas, Negras e Indígenas de Colombia (Anmucic), conformarían “las juntas regionales y nacionales del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora” (p. 11).

Gómez (2011) establece que, si bien la Ley 30 de 1988 (primera ley mediante la que se reconoce a las mujeres como sujetos de reforma agraria) se formula en un escenario de transformaciones del modelo de desarrollo rural en el país, esta conservó algunos elementos de las leyes precedentes (135 de 1961 y 1 de 1968) en la medida en que se instituyó como una norma encaminada a remover los obstáculos para el acceso del campesinado a la tierra.

La Ley 160 de 1994 se constituye en la segunda norma por medio de la que se incorporan medidas relativas al género en los procedimientos para el acceso a la propiedad de la tierra de campesinos y campesinas. Esta se formula en un escenario de cambios, el que se configura a través de la implementación de las reformas neoliberales.

A finales de la década de los ochenta, se observa una transformación radical en torno al modelo de desarrollo rural en Colombia. En el gobierno de César Gaviria (1990-1994) se inician los procesos de apertura económica. El proceso de neoliberalización del sector rural coincidió con una reducción de los recursos públicos ejecutados para el sector. El PNUD (2011, p. 45) señala: “El gasto público agropecuario cayó como porcentaje del PIB total, de un promedio de cerca de 0,67 % entre 1990 y 1996 a uno de cerca de 0,27 % entre 2000 y 2009. La caída más importante se dio en la inversión, mientras el gasto en funcionamiento se mantuvo relativamente estable”. Paralelamente, se desmanteló la institucionalidad rural creada en los años sesenta y setenta. Así, “en los años 1990 y principios del 2000, el sector vio fenecer gran parte de los programas institucionales creados en décadas pasadas o recientes como el DRI, el PNR y la reforma agraria; el debilitamiento de las unidades municipales de asistencia técnica (Umatas) y de la asistencia técnica gratuita a pequeños agricultores” (p. 308).

Es en este contexto en el que el gobierno de César Gaviria, bajo asesoría y apoyo del Banco Mundial, propone un borrador de Ley de Reforma Agraria. En el marco de este, se presenta la figura de reforma vía mercado de tierras, es decir, la adquisición (por compra no por extinción) por parte del Estado de haciendas y latifundios para su parcelación; y el otorgamiento de subsidios de reforma agraria a campesinos y campesinas que cumplieran con algunos requerimientos (ser mayor de 16 años, tener vocación agrícola, ser jefe o jefa de hogar, entre otros) (Fajardo, 2002). 8

En este entorno, campesinos y campesinas organizadas rechazaron el proyecto de ley formulado por Gaviria e iniciaron un proceso de concertación entre diversas organizaciones rurales e indígenas, todas ellas confluyendo en una coordinadora agraria denominada Consejo Nacional de Organizaciones Agrarias e Indígenas (Conaic). 9

En este escenario, elaboraron un proyecto de ley para presentar al gobierno. Tal proceso fue el producto de concertaciones entre campesinos e indígenas y de alianzas con otros sectores del movimiento social, como las principales centrales, entre ellas Sintraincoder. Sectores que respaldaron tanto el proyecto de ley presentado como las negociaciones que se establecieron con funcionarios y funcionarias del Ministerio de Agricultura y del Incora.

De acuerdo con lo anterior y desde el criterio de Mondragón (2002, p. 5), en la ley que finalmente es sancionada por el Estado, si bien se introducen muchas de las propuestas del proyecto presentado por el campesinado (figura de reservas campesinas, acceso progresivo a la propiedad de la tierra mediante subsidios, Sistema Nacional de Reforma Agraria), en el marco de esta se acaba con la figura de extinción de dominio como mecanismo para obtener tierras destinadas para la dotación a población campesina. Mediante este cambio se perdía un derecho adquirido como era “el que a los tres años de estar inexplotado un predio procedía la extinción de dominio”.

El deterioro de la guerra durante la primera mitad de la década de los noventa condiciona de doble manera la negociación de la Ley 160 de 1994. Por un lado, al tener efectos desmedidos sobre la población civil, en particular sobre las y los habitantes de las zonas rurales del país, limita la capacidad de acción de las organizaciones sociales, sobre todo las campesinas; y, por ende, su capacidad de incidir en la negociación de la ley referenciada. Por otra parte, dado los efectos particulares que el conflicto tiene sobre hombres y mujeres, los intereses y reivindicaciones pasan a estar modelados por estos efectos, lo mismo que su lucha y las representaciones de género que se ponen en escena.

Para mediados de la década referida, en Colombia la guerra tiene manifestaciones y actores diferentes a los de la época precedente (setenta y ochenta), ajustándose a lo que Kaldor (2001, p. 15) ha denominado “nuevas guerras”, es decir, aquellas donde se produce “el desdibujamiento de las distinciones entre guerra, crimen organizado y violaciones a gran escala de los derechos humanos”; y, por otro, en las que opera una transformación en 1) los objetivos de la guerra, 2) los métodos de lucha y 3) los métodos de financiación. Particularmente en Colombia, al comienzo se evidenciaban los siguientes rasgos del conflicto: el resquebrajamiento del monopolio del Estado sobre la fuerza y la violencia legítima y organizada, esto es, la privatización de la violencia asociada al auge del crimen organizado y del paramilitarismo, el deterioro de la legitimidad política en un contexto de crisis económica, fiscal y de corrupción, y el control territorial por parte de actores armados a través del uso de la violencia con miras al control político de la población (PNUD, 2003).

Es en este contexto que se formula la Ley 160 de 1994, la que se constituye en la segunda norma mediante la que se introduce el principio de igualdad para los procesos de titulación de la tierra. Esta ley da continuidad a lo establecido en la norma precedente (Ley 30 de 1988) (titulación conjunta y el reconocimiento del derecho de las mujeres jefas de hogar al acceso individual a la tierra), pero, a diferencia de la anterior, en esta se matiza aún más el sujeto que se prioriza como beneficiario, es decir, mujeres campesinas jefes de hogar, que además se encuentren en estado de desprotección social y económica por causa de la violencia, el abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suficiente. 10