José Miguel Ahumada - La lección nórdica - Trayectorias de desarrollo en Noruega, Suecia y Finlandia

Tabla I.1. Indicadores económicos en países con PIB per cápita similar al de Chile en 2016

Notas: Noruega: PIB p/c año 1977; Suecia: PIB p/c año 1983; Finlandia; PIB p/c año 1987.

a : datos de 1981; b: datos 1979; c: datos de 1980; d: datos de 1990.

Fuente: elaboración propia en base a datos de Maddison Project Database (2018), OECD Stat, Observatorio de Complejidad Económica, World Bank Indicators.

III

La dificultad radica no tanto en desarrollar nuevas ideas,

sino en cómo escapar de las viejas

John Maynard Keynes

¿Qué nos pueden enseñar los casos nórdicos para la tarea del desarrollo chileno? Un elemento en común y decisivo que tuvieron estos casos fueron las diversas funciones que el Estado ocupó a lo largo de sus respectivos despegues. El pensamiento sobre el desarrollo hoy dominante ha asumido un conjunto de premisas que justifican atribuirle al Estado una función única de arquitecto de instituciones que aseguren el libre comercio y protejan la propiedad de los actores que “crean valor” (empresarios). Estas premisas se pueden sistematizar en los siguientes puntos:

1.La creación de valor de una sociedad es materia de una unidad económica (la empresa) en un contexto institucional específico (la competencia de mercado): la innovación en procesos productivos y estructuras organizacionales, junto a la elaboración de nuevos bienes y servicios son resultado de los actores privados que, bajo la compulsión de la competencia, se veían forzados (como dirigidos por una “mano invisible”) a crear nuevas capacidades productivas.

2.El país debía especializarse de acuerdo a sus ventajas comparativas asignadas por el mercado: los sectores que el país debía estimular para su inserción debían ser los determinados por las presiones del mercado conforme a su dotación de factores dados. Lo anterior bajo la expectativa de que esa especialización iría, endógenamente, diversificando las exportaciones para, en el mediano plazo, ir construyéndose nuevas ventajas.

3.El Estado y la sociedad civil son actores pasivos en la dinámica de creación de riqueza: el primero solo debe velar por el respeto a los derechos de propiedad y, si interviene, tiende a generar un efecto de crowding-out de inversiones privadas, mientras que el segundo se asume como un factor productivo más, que junto a otros factores, y guiados por el empresario (quien vía su emprendimiento crea nuevas capacidades), producen bienes.

4.La distribución de riqueza genera un trade-off con su producción o, por lo menos, deben estar distanciadas temporalmente: aquello implicaba la idea de que la distribución de riqueza desestimula la inversión productiva de los creadores de valor, lo que lleva a un estancamiento, o que dicha distribución solo podía suceder posterior a la creación de valor.

Sin embargo, la historia de los despegues económicos de los casos considerados aquí no se amolda a dichas premisas. La creación de valor en estos casos fue tanto una acción de empresas privadas como de activa coordinación, planificación y conducción del Estado. En el caso sueco, el Estado elaboró una arquitectura institucional que estimuló la cooperación con el sector privado cuyo objetivo, a grandes rasgos, era generar competencias tecnológicas domésticas junto a una activa política industrial y científica desde la década de 1960, con el fin de desarrollar nuevos sectores intensivos en conocimientos que fueran el motor del desarrollo. Noruega, por su parte, vía tanto su empresa estatal Statoil1 desde los 1970s, como de normativas protransferencia tecnológica que implementó el gobierno y el privilegio a inversiones nacionales, permitió “norueguizar” el petróleo y crear una industria offshore doméstica, junto a encadenamientos productivos con el tejido productivo nacional en áreas de servicios, ingeniería e infraestructura. Finlandia, por su parte, desde empresas públicas en sectores forestales, de cobre y petróleo pudo crear fuertes encadenamientos productivos en torno a la manufactura y, a través de la creación de núcleos públicos de innovación, guiar inversiones hacia áreas intensivas en conocimiento y no en explotación de recursos naturales.

A su vez, una de las fuentes más importantes de la creación de valor en una sociedad es el conocimiento tecnológico. Este conocimiento, como tempranamente sostuvo Veblen (1908), no es un activo individual, sino una producción colectiva, que se transfiere de generación en generación y que requiere de un armazón organizacional e institucional que lo estimule y sostenga. En los tres casos nombrados, el Estado aseguró la educación y la salud pública y universal tempranamente (Finlandia en los 1970s, Noruega entre los 1950s y 1960s y Suecia en los 1940s y 1950s), siendo un pilar clave para que las políticas tecnológicas antes nombradas tuvieran una base social altamente cualificada que sirviera de matriz.

Lo anterior implicó también que los países no se adaptaron pasivamente a las ventajas comparativas derivadas de sus factores iniciales y del mercado internacional. Por el contrario, a mediados del siglo XX, ni Noruega tenía ventajas en ingeniería extractiva, ni Suecia en automóviles de alta gama, ni Finlandia en telecomunicaciones, más bien eran economías agrícolas y forestales. Fue a partir de políticas públicas encaminadas justamente a crear nuevas ventajas lo que permitió que dichas naciones no hayan terminado siendo periferias primaria-exportadoras hacia Rusia o Alemania. Finlandia y Suecia lo hicieron vía empresas públicas, protecciones y subsidios que crearon industrias más allá del mero procesamiento forestal y apoyaron y condujeron inversiones hacia áreas diferentes de las ventajas dadas. Noruega lo realizó impidiendo que el petróleo profundizara una desindustrialización a través de medidas de encadenamientos productivos, incentivos a inversiones nacionales y un fondo soberano que permite mantener un equilibrio macroeconómico en forma sostenida.

En base a lo anterior, estos casos muestran que, como ha sostenido Chang (2002), las ventajas comparativas de las naciones no son solo dadas por la dotación inicial de factores, sino que también mutan a partir de cambios conscientes en la estructura socioeconómica interna (cambios en la estructura organizativa de las empresas, formación de redes público-privadas que estimulen la innovación, activas políticas industriales, planes públicos estratégicos que movilicen recursos hacia nuevas áreas, etc.). En este sentido, las intervenciones públicas tanto vía la inversión estatal como de coordinación estratégica con el mundo privado, estuvieron lejos de ser inherentemente ineficientes ni tampoco desincentivaron las inversiones privadas. De hecho, como enérgicamente en su momento defendió Keynes para el contexto de Inglaterra de los 1930s (2012 [1936], 2015 [1926]), estas intervenciones permitieron activar sectores e incentivar inversiones privadas que, de lo contrario, hubieran sido imposibles sin esas intervenciones iniciales.

A su vez, dichas intervenciones no solo aumentaron la inversión, sino que permitieron la emergencia de nuevas áreas de competitividad, cumpliendo una directa función empresarial. En efecto, en Suecia el Ministerio de Industrias, la Junta para el Desarrollo Tecnológico (STU) junto al Banco Estatal de Inversiones actuaron como empresarios que financiaron y estimularon nuevas inversiones en torno al sector automotor y de telecomunicaciones. La misma función fue asumida en Finlandia por el Consejo de Política Científica y Tecnológica, el centro de coordinación de innovación (TEKES) y el fondo público para la innovación (SITRA), que permitieron la emergencia de transnacionales como Nokia, el desarrollo actual de la industria del software y de biotecnología. En Noruega, por su parte, la tríada Statoil-Directorio Noruego del Petróleo-Ministerio del Petróleo y Energía permitió transformar el petróleo en un núcleo en torno al cual ha emergido un complejo tejido productivo tecnológico que va desde los astilleros y el transporte marítimo del crudo, pasando por las empresas de tecnología submarina (dedicada a la exploración, perforación e instalación de infraestructuras complejas), hasta el sector de energía renovable eólica o la acuicultura. Así, como nos recordaba Schumpeter (1980 [1911]), la función empresarial (fuente del desarrollo económico) puede ser realizada no solo por capitalistas, sino por múltiples actores, y en estos casos fue una articulación con el mundo privado, pero con el Estado como coordinador estratégico.