Rudolf Streinz - Europarecht

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In diesem Sinn ( Rn 146) bilden die Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften und der Europäischen Union, jetzt der Vertrag von Lissabon deren – nicht nur formale – Verfassung. Sie enthalten wesentliche Elemente von Verfassungen und erfüllen für die europäisierte Herrschaftsgewaltsausübung die zentralen Funktionen der Herrschaftslegitimation, Herrschaftszuweisung und Herrschaftsbegrenzung. Auch der EuGH bezeichnete den EGV – insoweit im Einklang mit dem völkerrechtlichen Verständnis, wonach die Gründungsurkunden internationaler Organisationen deren Verfassung bilden – als „Verfassungsurkunde der Gemeinschaft“[88]. Ohne Zweifel leisten die Verträge zudem einen Beitrag zur Integration der Unionsbürger in einem zusammenwachsenden politischen Gemeinwesen „Europäische Union“, welches in zunehmendem Maße zumindest auch Anknüpfungspunkte für eine europäische Identität bietet[89]. Die gerade in jüngerer Zeit vorzufindende europakritische Haltung bei vielen Unionsbürgern ist differenziert zu sehen. Einerseits wird Überreglementierung und das Ausgreifen in alle Bereiche beklagt. Andererseits wünscht eine Mehrheit der Unionsbürger eine verstärkte Integration gerade in Kernbereichen staatlicher Souveränität (zB Außenpolitik). In einem anderen Kernbereich, der Wirtschafts- und Währungsunion, wird die an sich konsequente Verstärkung der Integration im Bereich der Wirtschaftspolitik angesichts der der Zweifel, ob die verantwortlichen Entscheidungsträger fähig oder auch nur willens sind, die Schuldenkrise nachhaltig zu bewältigen, aber auch wegen der erheblichen institutionellen und tatsächlichen Folgen skeptisch gesehen (s. dazu Rn 1154 ff).

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Gegenüber dem EGV wies der Verfassungsvertrag allenfalls geringfügige qualitative Unterschiede im Hinblick auf seinen Verfassungscharakter auf. Entscheidend war, dass der EVV nach wie vor keine verfassungsändernde Gewalt konstituiert hätte, sondern sich im Verfahren der Vertragsänderung (Art. IV-443 EVV) die fortbestehende verfassungsgebende und -ändernde Gewalt der Mitgliedstaaten betätigte, die durch die Verträge selbst zwar einem geordneten Verfahren unter Einbeziehung von Organen der EU (wobei der Europäische Rat entscheidend ist) unterworfen wird (vgl Art. 48 EUV), letztlich aber nicht gebunden werden kann (insoweit anders als nach Art. 79 Abs. 3 GG). Die mit dem Diktum von den Mitgliedstaaten als „Herren der Verträge“[90] insoweit zutreffend beschriebene Konstellation wurde durch das in Art. I-60 EVV vorgesehene und in Art. 50 EUV übernommene Austrittsrecht der Mitgliedstaaten sogar noch betont. Als problematisch erwies sich der Verfassungsbegriff selbst (vgl Rn 61).

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Die rechtliche Existenz der Europäischen Union hängt daher auch in Zukunft von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung der mitgliedstaatlichen Verfassungsrechtsordnungen und deren Realisierung durch die Gesamtheit der Mitgliedstaaten ab. Die diesbezüglichen Vorschriften der mitgliedstaatlichen Verfassungen (vgl auch Rn 91 ff) bilden als „Europaverfassungsrecht“ (Peter Häberle) damit neben den Gründungsverträgen (EUV, EGV, EAGV) bzw dem Vertrag von Lissabon einen notwendigen Baustein des „europäischen Verfassungsverbundes“[91].

Literatur:

von Bogdandy, A./Cruz Villalón, P./Huber, P.M . (Hrsg.), Handbuch Ius Publicum Europaeum, Bd. II, 2008; Häberle, P ./ Kotzur, M. , Europäische Verfassungslehre, 8. Aufl. 2016; Huber, P.M. , Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 194 ff; Möllers, C ., Verfassunggebende Gewalt – Verfassung – Konstitutionalisierung, in: von Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 227 ff; Pernice, I ., Europäisches und nationales Verfassungsrecht, VVDStRL 60 (2001), S. 148 ff; Zuleeg, M ., Die Vorzüge der Europäischen Verfassung, in: von Bogdandy/Bast (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, 2. Aufl. 2009, S. 1045 ff.

§ 3 Grundlagen der Europäischen Union› VI. Das Verhältnis der Europäischen Union zu den Mitgliedstaaten

§ 3 Grundlagen der Europäischen Union› VI. Das Verhältnis der Europäischen Union zu den Mitgliedstaaten › 1. Die Mitgliedstaaten als Träger der Europäischen Union

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Die Mitgliedstaaten haben die Europäischen Gemeinschaften und die Europäische Union durch völkerrechtliche Verträge errichtet (s. Rn 91). Damit ist aber ihre ausschlaggebende Rolle keineswegs erschöpft. Vielmehr hängen Fortbestand, Fortentwicklung und Funktionieren der EU vom Zusammenwirken der Mitgliedstaaten in dieser und mit dieser ab.

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Die Entscheidungsbefugnis der Mitgliedstaaten über die Änderung der Verträge ist nur verfahrensmäßig begrenzt (Art. 48 EUV). Damit sind sie, unabhängig von der Streitfrage, ob eine Vertragsänderung völkerrechtlich auch außerhalb dieser Kautelen möglich ist[92], weiterhin als „Herren der Verträge“ anzusehen[93].

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Der Rat, dem wegen seiner Rolle in der Unionsgesetzgebung“ (s. Rn 552 ff) besondere Bedeutung zukommt, ist zwar Organ der Union (Art. 13 Abs. 1 EUV). Er besteht jedoch aus weisungsabhängigen Vertretern der Mitgliedstaaten (Art. 16 Abs. 2 EUV), die auf diese Weise maßgeblichen Einfluss auf das Ob und Wie des Zustandekommens von EU-Rechtsnormen haben.

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Die Union verfügt nur in Ausnahmefällen über eigene Vollzugsorgane, ist also auf den ordnungsgemäßen Vollzug des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten und deren Organe angewiesen (vgl Rn 592, 597).

154

Schließlich verfügt die Union grundsätzlich über keine Sanktionsmöglichkeiten gegenüber den Mitgliedstaaten (vgl zB Art. 299 Abs. 1, 2. HS AEUV). Sie sind also auf die „freiwillige“ Befolgung ihrer Anordnungen (Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Gerichtsurteile) angewiesen. Ausnahmen bilden das Verfahren nach Art. 260 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV, das dem EuGH erlaubt, auf Antrag der Kommission bei Nichtbefolgung von Urteilen des EuGH die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds gegen den säumigen Mitgliedstaat zu verhängen (vgl Rn 645 f), das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit nach Art. 126 AEUV (vgl Rn 1149 ff) sowie die Aussetzung bestimmter Mitgliedschaftsrechte nach Art. 7 EUV.

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Die grundsätzliche Freiwilligkeit beim Vollzug des Unionsrechts ändert jedoch nichts daran, dass die Mitgliedstaaten als (Mit-)Glieder der Union dem Unionsrecht untergeordnet sind. Gleichwohl ist für das tatsächliche Verhältnis weniger diese Subordination, sondern sind vielmehr Partizipation und Kooperation prägend (vgl zu dieser „Verzahnung“ Rn 204 ff).

§ 3 Grundlagen der Europäischen Union› VI. Das Verhältnis der Europäischen Union zu den Mitgliedstaaten › 2. Die in den Verträgen geregelten Beziehungen zwischen Europäischer Union und Mitgliedstaaten

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Die EG-Gründungsverträge enthielten keinen ausdrücklichen Kompetenzverteilungskatalog, wie ihn etwa das Grundgesetz in Art. 73 ff GG kennt. Allerdings beruht bereits die Definition des Subsidiaritätsprinzips in Art. 5 Abs. 3 EUV auf der Unterscheidung von ausschließlichen und anderen Kompetenzen. In der Literatur wurde eine Kategorisierung der Gemeinschaftsmaterien nach ausschließlichen, konkurrierenden und Rahmenkompetenzen der EG entwickelt, die auch der EuGH aufgegriffen hat[94]. Wie bereits in Art. I-12 ff des Verfassungsvertrags sieht der Vertrag von Lissabon(Art. 2–6 AEUV) erstmalig eine Kompetenzordnungfür die Europäische Union vor, in der sowohl die unterschiedlichen Kompetenzformen und ihre rechtlichen Folgen definiert als auch die Sachpolitiken diesen zugeordnet werden[95]. Dadurch selbst werden keine Kompetenzen begründet, diese ergeben sich vielmehr aus den Bestimmungen der Verträge zu den einzelnen Bereichen (Art. 2 Abs. 6 AEUV). Zum daraus folgenden Prüfungsschema s. Rn 582.