Hans-Georg Dederer - Staatsrecht III

188

Eine Besonderheit ergibt sich bei der Umsetzung von Richtlinien(s. Rn 661 ff). An sich sind deutsche Umsetzungsrechtsakte zulässiger Beschwerdegegenstand von Verfassungsbeschwerden (Art. 93 Abs. 1 Nr 4a GG) bzw Antragsgegenstände von Normenkontrollanträgen (Art. 93 Abs. 1 Nr 2, Art. 100 Abs. 1 GG). Denn sie stellen Akte der deutschen öffentlichen Gewalt dar, deren Verfassungs- und insbesondere Grundrechtsbindung (Art. 20 Abs. 3, Art. 1 Abs. 3 GG) zunächst nicht zweifelhaft ist. Verfassungsbeschwerden und Vorlagen im Rahmen von Normenkontrollverfahren in Bezug auf Umsetzungsnormen, die zwingenden Vorgaben einer Richtlinie entsprechen, werden vom BVerfG allerdings wie oben dargestellt behandelt ( Rn 184) und daher als von vornherein unzulässig erklärt. Denn mit der Prüfung der deutschen Umsetzungsrechtsakte würden inzident zugleich die zwingenden Richtlinienbestimmungen der EU am Maßstab der Grundrechte des GG gemessen.

189

Wenn allerdings eine Richtlinie den Mitgliedstaaten einen Gestaltungsspielraumeröffnet, können die entsprechenden Umsetzungsnormen vollumfänglich an den Grundrechten des GG gemessen werden (s. den Emissionshandels-Beschluss vom 13. März 2007, BVerfGE 118, S. 79 ff, 95 ff und den Vorratsdatenspeicherungs-Beschluss vom 11. März 2008, BVerfGE 121, S. 1 ff, 15). Ob eine Richtlinie dem nationalen Gesetzgeber einen solchen Spielraum belässt, ist von den Fachgerichten zu klären, gegebenenfalls durch Einschaltung des EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV (BVerfGE 129, S. 186 ff, 199). Das BVerfG hat diese Rechtsprechung (zur grundrechtlichen Gültigkeit von Umsetzungsnormen) in seinen Beschlüssen vom 6. November 2019 (für den Fall der grundrechtskonformen Anwendung von Umsetzungsnormen) weiter konkretisiert (s. BVerfG, Beschluss vom 6. November 2019 – 1 BvR 16/13; Beschluss vom 6. November 2019 – 1 BvR 276/17; s. Rn 1311 ff).

190

Eine nicht vorherzusehende Volte schlug das BVerfG allerdings im Vorratsdatenspeicherungs-Urteilvom 2. März 2010. Anders als nach der bisherigen Rechtsprechung (s. Rn 186und Rn 188) zu erwarten gewesen wäre, seien, so das BVerfG (BVerfGE 125, S. 260 ff, 307),

„die Verfassungsbeschwerden vorliegend aber auch insoweit zulässig, als die angegriffenen Vorschriften auf Richtlinienbestimmungen beruhen, die einen zwingenden Inhalt haben. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass es der (Vorratsdatenspeicherungs-)Richtlinie 2006/24/EG an einer gemeinschaftsrechtlichen Kompetenzgrundlage fehle und sie gegen europäische Grundrechtsverbürgungen verstoße. Sie erstreben deshalb unter anderem, ohne dass sie dies angesichts ihrer unmittelbar gegen das Umsetzungsgesetz gerichteten Verfassungsbeschwerden vor den Fachgerichten geltend machen konnten, eine Vorlage durch das Bundesverfassungsgericht an den Europäischen Gerichtshof, damit dieser im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV (vormals Art. 234 EGV) die Richtlinie für nichtig erkläre und so den Weg frei mache für eine Überprüfung der angegriffenen Vorschriften am Maßstab der deutschen Grundrechte. Jedenfalls ist auf diesem Weg eine Prüfung der angegriffenen Vorschriften am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes nach dem Begehren der Beschwerdeführer nicht von vornherein ausgeschlossen.“

191

Das BVerfG muss dann also in die Prüfung der Begründetheitder Verfassungsbeschwerde eintreten. Dabei könnte das Gericht auf das Problemstoßen, dass von der Richtlinie zwingend vorgegebene deutsche Umsetzungsvorschriften mit den Grundrechten des GG unvereinbar sind, dh die Richtlinie enthielte zwingende Vorgaben, die nur unter Verstoß gegen die Grundrechte des GG umgesetzt werden können (vgl BVerfGE 125, S. 260 ff, 309). In diesem Fall dürfte das BVerfG nicht das deutsche Umsetzungsgesetz für nichtig erklären und damit inzident die EU-Richtlinie gleich mitverwerfen (s. Rn 188). Vielmehr müsste das BVerfG seine weitere Prüfung des deutschen Umsetzungsgesetzes aussetzen und dem EuGH die Frage vorlegen, ob die betreffende Richtlinie mit den Unionsgrundrechten vereinbar ist. Hielte der EuGH die Richtlinie für grundrechtswidrig und damit ungültig, wäre für das BVerfG der Weg frei, die auf zwingenden Vorgaben der Richtlinie beruhenden deutschen Umsetzungsbestimmungen seinerseits als verfassungswidrig und ungültig zu verwerfen. Sollte der EuGH dagegen die Richtlinie für grundrechtskonform halten, bliebe dem BVerfG im Einklang mit seiner Solange II-Rechtsprechung nichts anderes übrig, als die Wahrnehmung seiner Grundrechtskontrolle zurückzunehmen und die für zulässig erachtete Verfassungsbeschwerde nunmehr als unbegründet abzuweisen – obwohl es bereits nach vollumfänglicher (Begründetheits-)Prüfung erkannt hat, dass die von Richtlinienbestimmungen zwingend vorgegebenen nationalen Umsetzungsvorschriften mit dem deutschen Grundrechtsstandard nicht in Einklang zu bringen sind.

192

Dogmatisch lässt sich aus dieser Rechtsprechung der Schluss ziehen, dass das BVerfG in Bezug auf EU-Richtlinien in Zukunft immerhin eine Prüfungskompetenz, aber weiterhin keine Verwerfungskompetenzfür sich in Anspruch nimmt, dh nur die Kompetenz, inzident zu prüfen, ob EU-Richtlinien, jedenfalls soweit sie zwingende Vorgaben machen, grundrechtswidrig sind. Der Vorteil dieser Fortentwicklung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist, dass das BVerfG mit dem EuGH im Einzelfall „in einen unmittelbaren grundrechtlichen Dialog treten (kann)“ (s. Bäcker , Solange IIa oder Basta I?, EuR 2011, S. 103 ff, 111 ff).

193

Nach der Rechtsprechung des BVerfG ist die Gewährleistung des Grundrechtsschutzes in Form einer Verfassungsbeschwerde gegenüber Akten einer supranationalen Organisation nicht auf Akte der EU beschränkt, sondern umfasst auch Akte anderer supranationaler Einrichtungen, wie zB des Europäischen Patentamts (BVerfG, NJW 2001, S. 2705 f; vgl auch zu Europäischen Schulen BVerfGE 149, S. 346 ff, 362), an welchen die Bundesrepublik beteiligt ist. Solche Akte sind ebenfalls als Akte öffentlicher Gewalt im Sinne des § 90 BVerfGG zu qualifizieren. Allerdings ist zu beachten, dass das BVerfG auch hier seine Gerichtsbarkeit nur ausübt, wenn der Beschwerdeführer hinreichend substantiiert vorträgt, dass der Grundrechtsschutz, zB auf der Ebene des Europäischen Patentübereinkommens vom 5. Oktober 1973, den Anforderungen des GG nicht entspricht.

194

Ein ähnliches Problem – wenngleich keineswegs nur im mehr oder minder theoretischen Bereich wie bei den Grundrechten (s. Rn 186) – besteht hinsichtlich der Vorrangschranke sog. „ausbrechender“ bzw. „ultra vires“ergangener Rechtsakte.

195

Da die EU Kompetenzen nur im Rahmen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung( Rn 617 ff), übertragen bekommen hat und daher auch keine Kompetenz-Kompetenz besitzt ( Rn 126), stellt sich bei Handlungen der EU jeweils die Frage nach der Einhaltung des Prinzips und damit der Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten. Sollte es sich um eine kompetenzwidrige Handlung, etwa in Form eines Rechtsakts handeln, so wäre dieser „ultra vires“ als sog. „ausbrechender“ Rechtsakt ergangen.

196

Für derartige Fälle hat das BVerfG im Maastricht-Urteil entschieden, dass solche Rechtsakte nicht mehr vom deutschen Zustimmungsgesetz gedeckt sind. Das gilt insbesondere auch für Rechtsakte der EU, die auf einer wesentlichen Änderung des im EUV angelegten Integrationsprogramms basieren, weil sie die Grenzen der Vertragsauslegung überschreiten und deshalb eigentlich eine Vertragsänderung voraussetzen. Sie entfalten als Ultra-vires-Aktegleichfalls keine Bindungswirkungfür die Bundesrepublik und dürfen von deutschen Staatsorganen nicht angewendet werden (BVerfGE 89, S. 155 ff, 188, 195, 210). Bei solchen Akten liege sowohl eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (fehlende Kompetenzgrundlage, auch unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips, s. Rn 197) als auch des Demokratieprinzips (fehlende parlamentarische Zustimmung) vor. Letzteres könne unter dem Aspekt des Art. 38 Abs. 1 GG mit der Verfassungsbeschwerde und anderen Verfahren (s. BVerfGE 123, S. 267 ff, 353 f) vor dem BVerfG geltend gemacht werden.