Hans-Georg Dederer - Staatsrecht III

Beispiel:

Art. 105 Abs. 1 GG, der inzwischen überholt ist, da nach Unionsrecht der EU die ausschließliche Rechtsetzungskompetenz über die Zölle zusteht (Art. 31 AEUV).

148

Integrationsschranken ergeben sich ferner aus der Struktursicherungsklauseldes Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG. Danach muss die EU „demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet (sein) und einen diesem Grundgesetz im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleiste(n)“. Auf Grund dieser Vorschrift, welche die in der Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 24 Abs. 1 GG entwickelten Integrationsschranken wiedergibt, darf der Bund an der Errichtung der EU und ihrer weiteren Entwicklung nur mitwirken, wenn die in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG genannten Strukturprinzipien fortgesetzt gewahrt sind. Entspräche die EU nicht mehr diesen Strukturprinzipien, wäre die weitere Mitgliedschaft Deutschlands in einer solchen EU verfassungswidrig. Insofern trifft die deutschen Staatsorgane die verfassungsrechtliche Pflicht, auf die Einhaltung der Strukturprinzipien hinzuwirken und einem Unterschreiten des jeweils gebotenen Mindestmaßes an Demokratie, Rechtsstaatlichkeit etc. entgegenzutreten (zur Integrationsverantwortung Rn 763 ff). Weitergehend kann nach der Rechtsprechung des BVerfG das im Hinblick auf Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG zunächst verfassungskonforme Integrationsgesetz als solches nachträglich verfassungswidrig werden, wenn das Integrationsprogramm verfassungswidrig vollzogen wird und diese „verfassungswidrige Anwendungspraxis auf das Integrationsgesetz selbst zurückzuführen ist und darin ein strukturbedingtes normatives Regelungsdefizit zum Ausdruck kommt“ (so BVerfGE 149, S. 346 ff, 362 zu Art. 24 Abs. 1 GG).

149

Die von Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG geforderten Strukturen der EU korrespondieren mit den nach Art. 79 Abs. 3 GGunabdingbaren Grundsätzen. Das BVerG hat diesen Zusammenhang wie folgt formuliert (BVerfGE 123, S. 267 ff, 363 f):

„Die Struktursicherungsklausel des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG begrenzt das in der Staatszielbestimmung angesprochene Mitwirkungsziel auf eine Europäische Union, die in ihren elementaren Strukturen den durch Art. 79 Abs. 3 GG auch vor Veränderungen durch den verfassungsändernden Gesetzgeber geschützten Kernprinzipien entspricht.“

150

Bei der Konkretisierung der Prinzipien der Struktursicherungsklausel des Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG ist freilich der – im Verhältnis zu einem Staat – ganz andersartigen Struktur der EU Rechnung zu tragen. Man spricht in diesem Zusammenhang von einer „strukturangepassten Grundsatzkongruenz“( Streinz , in: Sachs , Art. 23, Rz 22).

151

So hat das BVerfG zB hinsichtlich des Demokratieprinzipsausdrücklich festgestellt, dass in der EU demokratische Legitimation nicht in gleicher Form hergestellt werden könne, wie in einer staatlichen Ordnung (BVerfGE 89, S. 155 ff, 182). Das Europäische Parlament könne dieses Defizit nicht kompensieren. Denn es sei weder in seiner Zusammensetzung noch im Kompetenzgefüge der EU hinreichend dafür gerüstet, repräsentative und zurechenbare Mehrheitsentscheidungen als einheitliche politische Leitentscheidung zu treffen. Es sei – gemessen an staatlichen Demokratieanforderungen – nicht gleichheitsgerecht gewählt und auch nicht zu maßgeblichen politischen Leitentscheidungen berufen. Es sei eben kein „Repräsentationsorgan eines konstitutionell verfassten … Bundesvolkes“ (vgl BVerfGE 123, S. 267 ff, 370 ff).

152

Das Demokratieprinzip des GG werde aber dann verletzt, wenn der Gesetzgeber der Ausübung nicht näher bestimmter Hoheitsrechte durch die EU zustimme. Dies sei eine mit dem Demokratieprinzip unvereinbare Generalermächtigung, wodurch der Zurechnungszusammenhang zwischen der Ausübung von Hoheitsgewalt und deren Legitimation durch den Wähler abreiße (BVerfGE 89, S. 155 ff, 187). Insbesondere dürften nicht Hoheitsrechte derart übertragen werden, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten für die EU begründet werden könnten. Das GG untersage daher die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz(s. Rn 126).

153

Die Wahrung demokratischer Grundsätze iSv Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG ist insbesondere beim weiteren Ausbau der EU zu beachten. Das Niveau demokratischer Legitimationmuss mit dem jeweiligen Integrationsniveau Schritt halten. Einstweilen hält das BVerfG die doppelsträngige demokratische Legitimation der Unionsgewalt – vermittelt einerseits über die nationalen Parlamente und Regierungen, andererseits über das Europäische Parlament (vgl Art. 10 Abs. 2 EUV) – für ausreichend. Das soll jedenfalls gelten, solange und soweit „das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in einem Verbund souveräner Staaten mit ausgeprägten Zügen exekutiver und gouvernementaler Zusammenarbeit gewahrt bleibt“ (BVerfGE 123, S. 267 ff, 364).

154

Eine spezielle Übertragungskompetenz regelt Art. 88 Satz 2 GG. Danach können die Befugnisse und Aufgaben der Bundesbank als Währungs- und Notenbank im Rahmen der EU der Europäischen Zentralbankübertragen werden. Voraussetzung dafür ist, dass diese unabhängig und dem vorrangigen Ziel der Sicherung der Preisstabilität verpflichtet ist. Dies ermöglichte den Eintritt der Bundesrepublik in die Europäische Währungsunion und die Ablösung der DM durch den Euro (s. BVerfGE 89, S. 155 ff, 201 ff; 97, S. 350 ff, 372).

155

Für den Begriff der Übertragunggilt das oben Ausgeführte (s. Rn 113, 125).

156

Für die Übertragung ist keine bestimmte Formvorgesehen. In der Praxis erübrigte sich eine Diskussion darüber, da die Übertragung im Rahmen der Gründung der EU durch den Vertrag von Maastricht vor sich ging, dessen Abschluss auf Art. 23 Abs. 1 iVm Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG (s. Rn 120) gestützt war.

157

In den Länderverfassungen finden sich keine Bestimmungen über die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen durch einzelne Länder. Allerdings enthält Art. 24 Abs. 1a GG eine diesbezügliche Regelung. Danach können die Länderim Rahmen ihrer Zuständigkeiten mit Zustimmung der Bundesregierung Hoheitsrechteauf grenznachbarschaftliche Einrichtungenübertragen.

158

Die Regelung ist der des Art. 24 Abs. 1 GG vergleichbar und ermöglicht den Ländern im grenznachbarschaftlichen Bereich hoheitliche Kooperationen. Beispieleliegen bislang noch nicht vor; sie könnten in den Bereichen Bildungswesen (Schulen und Hochschulen), Abfallbeseitigung, Abwasserbeseitigung, Polizeiwesen, Raum- und Landschaftsplanung etc. angesiedelt sein (s. BT-Drucks. 12/3338, S. 10). Übertragbare Hoheitsrechte wären zB Gebührenverordnungs- und -erhebungsbefugnisse.

159

Durch das Zustimmungserfordernis der Bundesregierungist – wie bei Art. 32 Abs. 3 GG (s. Rn 308) – die Sicherung der Bundesinteressen gewährleistet. Die Bundesregierung hat dabei ein politisches Ermessen. Im Gegensatz zu Art. 24 Abs. 1 GG ist allerdings keine Mitwirkung des Gesetzgebers vorgesehen. Eine solche müsste sich nach den Landesverfassungen richten.

160

Aus Art. 24 Abs. 1 GG und – speziell im Hinblick auf die EU – aus Art. 23 Abs. 1 GG wird abgeleitet, dass diese beiden Bestimmungen auch die Zustimmung zum Vorrang von Hoheitsakten der einheitlichen und originären Hoheitsgewalt einer neu gegründeten zwischenstaatlichen Einrichtung bzw der EU vor dem nationalen Recht mit umfassen, soweit sich ein solcher Vorrang aus den Gründungsverträgen oder auf ihrer Grundlage ergibt. Untersucht man die Verträge der EU (EUV, AEUV und GRC) auf entsprechende Regelungen, ist man mitten in der europarechtlichen Lösung (s. Rn 74 ff). Damit kommt man über die dort genannten Kollisionsregeln zum prinzipiellen Vorrang des Unionsrechts.