Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

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Neben diese Beseitigung spezifischer Charakteristika der französischen Verwaltungsgerichtsbarkeit tritt Konkurrenz im Bereich der Verwaltungskontrolle, insbesondere durch das Eingreifen und die Vermehrung unabhängiger Verwaltungsbehörden, die im Raum zwischen Verwaltung und Gerichtsbarkeit agieren, aber auch durch den zunehmenden Rückgriff auf den Vertrag als Handlungsmodus der öffentlichen Hand. Der Vertrag verdrängt Formen hierarchischer Kontrolle und ersetzt die klassischen Kontrollverfahren. Darunter leidet die privilegierte Stellung des Conseil d’État im Hinblick auf die Anwendung verwaltungsrechtlicher Normen erheblich: Innerhalb der Verwaltung angesiedelt und von der aktiven Verwaltung getrennt, gewährleistete er eine administrative Rechtserzeugung. Diese ist heute durch die mitunter freiwillige, mitunter aber auch erzwungene Annäherung an das europäische Recht bedroht.

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen› § 75 Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Frankreich› II. Verwaltung und Steuerung

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Die Verwaltung ist nicht souverän. Einer solchen Präzisierung bedarf es schon aufgrund des in Frankreich gebräuchlichen Ausdrucks „ administré “. Dieser Begriff, der in anderen Sprachen kaum eine Entsprechung kennt, suggeriert eine Unterwerfung des Einzelnen unter die Verwaltung, eine Untertanenstellung des Bürgers gegenüber der Verwaltung und damit eine gewisse Autonomie des Verwaltungsapparats. Der Ausdruck hat zwar seit Ende der 1970er-Jahre zugunsten der Begriffe des „ usager “ und später des „ citoyen “ an Bedeutung verloren, ist aber nicht ganz verschwunden. In ihm finden die monarchischen Ursprünge der Verwaltung Ausdruck, die ihren Aufbau und ihre Funktionsweisen und damit auch die Eigenart ihrer Beziehungen zu den Bürgern immer noch stark prägen. Der Ausdruck erklärt ferner den Widerstand der Verwaltung gegenüber Änderungen, der sich etwa in der maîtrise de l’espace (Gebietsherrschaft) sowie der Konzeption des öffentlichen Dienstes und dem Fortbestand bestimmter Ausdrucksweisen der Verwaltung zeigt.

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Der Gesetzgeber und später der Verfassungsgeber haben sich der Verwaltungsorganisation angenommen und betreiben ihre Territorialisierung, also die räumliche Gliederung des Staatsgebietes nach den Grundsätzen der Dekonzentration und der Dezentralisierung. Sie haben den Handlungsrahmen der Verwaltung damit in eine Entwicklung eingebunden, die von den Grundsätzen, die ihn über Jahrhunderte prägten, abweicht. Nun ist eine Reform des französischen öffentlichen Dienstes im Gange, die auch ihn in seinen Grundfesten zu erschüttern droht.

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„Frankreich ist eine unteilbare … Republik … Sie ist dezentral organisiert“ lautet der erste Artikel der Verfassung vom 4.10.1958 in der Fassung der Verfassungsrevision vom 28.3.2003. Die Formulierung, auf den ersten Blick paradox, beschreibt in mehrfacher Hinsicht die gegenwärtige Verwaltungsorganisation. Obwohl Frankreich das Land ist, das am häufigsten als Archetyp des zentralisierten Staates bezeichnet wird, definiert es seit den 1980er-Jahren das Verhältnis von „ le centre et la péripherie “ (Zentrum und Peripherie)[49] neu, in dem der Zentralstaat gleichzeitig als dezentralisiert und dekonzentriert beschrieben wird. Diese Kehrtwende, die einige Juristen mit dem Begriff „ décentration “ (Dezentrierung)[50] bezeichnen, verbietet es freilich nicht, Fragen nach der Erschütterung der traditionellen Grundlagen der französischen Verwaltungsorganisation zu stellen.

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Die Zentralisierung wurde als Vermächtnis der Monarchie durch die Französische Revolution verstärkt und durch das Kaiserreich bestätigt. Auch wenn die Zeit der Revolution oft als Zeit der Dezentralisierung dargestellt wird, vor allem wegen der Generalisierung des Wahlgrundsatzes, hat sie doch ein Prinzip der Einheitlichkeit eingeführt und die territoriale Verwaltung in Departements und Gemeinden einer einheitlichen rechtlichen Ordnung unterstellt. Die daraus resultierende Verwaltungslandschaft wurde bis zur Schaffung der Regionen im Jahre 1972 praktisch nicht mehr verändert. In ihrem Rahmen führte Napoléon Bonaparte durch das Gesetz vom 28. Pluviôse des Jahres VIII (17.2.1800) den Präfekten ( préfet ) ein. Nach dem Gesetzestext ist im Departement „alleine der Präfekt mit der Verwaltung beauftragt“. Er wird durch eine Versammlung ( conseil général ) und einen Präfekturrat ( conseil de préfecture ) unterstützt, der im Wesentlichen als Richter fungiert, ist einer zentralen Aufsicht unterworfen und sieht sich mit Aufgabenbereichen konfrontiert, die so verschieden wie weit sind. Die Einführung des Präfekten beendete die kapetingische Zentralisierung und prägt bis heute die Organisation der öffentlichen Verwaltung. Seit 1982 ist diese allerdings durch eine verstärkte Dekonzentration und Dezentralisierungsreformen gekennzeichnet.

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Jede Verwaltungsbehörde wird auf einer bestimmten Verwaltungsebene und innerhalb eines bestimmten Aufgabenbereichs tätig. Dadurch können die nationalen Behörden den anderen Behörden gegenübergestellt werden. Ferner kann jeder Verwaltungsebene ein mehr oder weniger spezialisierter Aufgabenbereich zugeordnet werden.

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Auf nationaler Ebene sind zu unterscheiden die zentrale Staatsverwaltung (also alle zentralen Behörden), deren Macht- und Verantwortungsbereich sich über das gesamte Staatsgebiet erstreckt, und die dekonzentrierte Staatsverwaltung (also alle dekonzentrierten Behörden), die die zentrale Staatsverwaltung in unterschiedlichen Bereichen des Staatsgebiets vertritt und deren Zuständigkeit jeweils auf einen bestimmten Verwaltungsbezirk beschränkt ist. Die zentrale Staatsverwaltung, die oft mit der vollziehenden Gewalt gleichgesetzt wird, umfasst die Ministerien und die ressortübergreifenden Koordinationsstrukturen, mithin auch die politische Führung und die Behörden des Ministerpräsidenten und des Präsidenten der Republik. Nicht unberücksichtigt bleiben dürfen ferner beratende Behörden, die für das gegenwärtig besonders ausgeprägte Bedürfnis der Verwaltung nach Beratung stehen, sowie eigenständige Behörden, die in Frankreich als „ autorités administratives indépendantes “ (unabhängige Verwaltungsbehörden) bezeichnet werden. Letztere sind ausländischen Vorbildern nachempfunden und eng mit der Entstehung der Regulierungsverwaltung verbunden. Die dekonzentrierte Staatsverwaltung besteht aus dezentralen Behörden, die den zentralen Behörden hierarchisch untergeordnet sind und deren Zuständigkeit auf einen bestimmten Verwaltungsbezirk beschränkt ist. Diese Verwaltungsbezirke dienen zwei Zwecken: Zum einen bilden sie die geographische Grundlage für die dezentralisierte Verwaltung, also die Verwaltung durch Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit, andererseits sind sie deckungsgleich mit den Zuständigkeitsbereichen der Behörden der dekonzentrierten Staatsverwaltung. Im Einzelnen handelt es sich um die Regionen ( régions ), die Departements ( departements ) und die Gemeinden ( communes ). Wichtigste Verwaltungsebene ist das Departement mit dem Präfekten an der Spitze. Weitere Verwaltungsbezirke mit Bedeutung ausschließlich für die Staatsverwaltung sind das Arrondissement ( arrondissement ), eine Unterteilung des Departements, die von einem Unterpräfekten geleitet wird, und der Kanton ( canton ), eine Unterteilung des Arrondissements, die hauptsächlich als Wahlbezirk dient.