Robert Thomas - Ius Publicum Europaeum

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Unabhängig davon, auf welcher Grundlage sie beruht, ist eine Staatsunrechtshaftung ein wesentlicher Teil des Verwaltungsrechtsschutzes. Auch soweit den einschlägigen Verfassungsbestimmungen – wie etwa in Deutschland Art. 34 GG – selbst keine Grundrechtsqualität zukommt,[184] stellen sie ein wichtiges Mittel zum Schutze des Bürgers vor der öffentlichen Gewalt dar und sind heute als Teil des verfassungsrechtlich gebotenen Verwaltungsrechtsschutzes anerkannt. Denn auch durch die Gewährung (subsidiärer) Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche sichern sie – gleichsam als „Minus“ gegenüber dem Primärrechtsschutz – ein Minimum an Integrität der betroffenen Rechte gegenüber der öffentlichen Gewalt.[185] Das französische und das griechische Verwaltungsrecht gehen sogar von einer verschuldensunabhängigen Haftung der Verwaltung für Schäden aus, die durch ihr Handeln verursacht werden.[186] Diese Haftung wird teils als Gefährdungshaftung konstruiert, teils aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz abgeleitet.

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum› V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes

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Als „systemprägende Leitvorstellung“[187] für die einfach-gesetzliche Ausgestaltung des (Verwaltungs-)Rechtsschutzes entfaltet eine verfassungsrechtliche Garantie Direktionskraft auch bei Auslegung und Anwendung des Prozessrechts durch den Richter[188] und verpflichtet ihn zu einer möglichst wirksamen gerichtlichen Kontrolle.[189]

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum› V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes › 1. Statthafte Klagearten

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Gewährleistet die Verfassung umfassenden Rechtsschutz gegen die öffentliche Gewalt, kann die einfach-gesetzliche Typisierung von Klagearten nur den Zweck haben, den Zugang zum verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz spezifischen Zulässigkeitsvoraussetzungen zu unterwerfen[190] – dem Erfordernis eines obligatorischen Vorverfahrens etwa[191] oder bestimmten Klagefristen.[192] Sie kann somit lediglich dazu dienen, den Anspruch auf effektiven Rechtsschutz zu kanalisieren und einzugrenzen; ausschließen kann sie ihn nicht.[193] In Deutschland findet dies – den Vorgaben von Art. 19 Abs. 4 GG entsprechend – seit dem Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung 1960 eigentlich in der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel des § 40 Abs. 1 VwGO Ausdruck, auch wenn die Praxis damit immer wieder Schwierigkeiten hat.[194] Die Schweizer Kantone mussten eine solche Anpassung nach der Einführung des Art. 29a BV 2007 vornehmen,[195] während die Überwindung des Enumerativsystems in Ungarn in der Zeit nach dem Systemwechsel 1989/90 auf der Grundlage der neu eingeführten Rechtsschutzgarantie vor allem vom Verfassungsgericht vorangetrieben wurde.[196]

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Zwar steht der Verwaltungsakt – die klassische Handlungsform der Verwaltung – in den meisten Verwaltungsrechtsordnungen Europas nach wie vor im Zentrum des Verwaltungsrechtsschutzes;[197] seine praktische Bedeutung ist gleichwohl zurückgegangen. So hat die deutsche Verwaltungsrechtsprechung die einzelnen Klagearten der VwGO ( Anfechtungs-, Verpflichtungs-, Feststellungs- und Leistungsklage ) einander so weit angenähert, dass sie sich nur noch in Details unterscheiden.[198] Ähnliches lässt sich auch für andere Rechtsordnungen feststellen.[199] So wurde etwa in Frankreich – und anderen am Vorbild des Conseil d’État orientierten Jurisdiktionen[200] – die traditionelle Unterscheidung zwischen dem auf Aufhebung einer Maßnahme gerichteten recours pour excès de pouvoir und dem auf alle anderen gerichtlichen Maßnahmen zielenden recours de plein contentieux im Laufe der Zeit stark relativiert, sodass der Kläger zwischen beiden Klagearten heute teilweise frei wählen kann.[201]

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Der unverkennbare Trend zur Überwindung der noch vorhandenen „aktionenrechtlichen“ Spuren im Verwaltungsrechtsschutz hat auch mit der Pluralisierung der Handlungsformen der Verwaltung zu tun und der damit zusammenhängenden Einsicht, dass auch (exekutive) Rechtsetzung, der Abschluss von Verträgen, die Vornahme von Realakten und informales Verwaltungshandeln Rechte und Interessen der Bürger beeinträchtigen können.[202] Unter dem Blickwinkel effektiven Rechtsschutzes drängt dies auf eine Entkoppelung von Verwaltungsakt und verwaltungsgerichtlicher Kontrolle und zu einer stärkeren Konzentration auf das zwischen Verwaltung und Bürger bestehende Rechtsverhältnis.[203]

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum› V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes › 2. Klagebefugnis

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Die am Individualrechtsschutz ausgerichteten Verwaltungsrechtsordnungen – Deutschland,[204] Großbritannien,[205] Italien,[206] Österreich,[207] die Schweiz,[208] Spanien[209] – verlangen vom Kläger die Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten bzw. rechtlich geschützten Interessen (Klage-/Beschwerdebefugnis/Legitimation/ standing o.Ä.). Das ist nicht nur Ausdruck der einzelnen Rechtsschutzgarantien, sondern verpflichtet die (Verwaltungs-)Gerichte auch dazu, die behauptete Rechtsverletzung in der Sache selbst zu überprüfen (sog. Sachentscheidungsgarantie ).[210]

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum› V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes › 3. Rechtsschutzbedürfnis

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Die Gewährung gerichtlichen Rechtsschutzes an ein Rechtsschutzinteresse zu knüpfen, ist Ausdruck eines Missbrauchsverbotes und begegnet unter dem Blickwinkel effektiven Rechtsschutzes keinen grundsätzlichen Bedenken.[211] Ausnahmen müssen allerdings bei Wiederholungsgefahr oder einer diskriminierenden Wirkung der Maßnahme und einem entsprechenden Rehabilitierungsinteresse gelten.[212]

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum› V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes › 4. Fristen

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Auslegung und Anwendung prozessualer Fristenregelungen müssen in einer Weise erfolgen, dass die Inanspruchnahme von Rechtsschutz nicht unzumutbar erschwert wird. Das gilt etwa für die Anforderungen an eine wirksame Rechtsbehelfsbelehrung[213] oder die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.[214] In der Praxis kann dies bei Unkenntnis der Amtssprache[215] ebenso der Fall sein wie bei Verzögerungen im Postlauf.[216]

§ 127 Zur verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes im europäischen Rechtsraum› V. Praktische Konsequenzen der verfassungsrechtlichen Prägung des Verwaltungsrechtsschutzes › 5. Rechtzeitiger Rechtsschutz

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Es liegt auf der Hand, dass wirksamer Rechtsschutz nicht zu spät kommen, m.a.W. nicht durch Zeitablauf für den Rechtsschutzsuchenden sinnlos werden darf. Die Garantien effektiven Rechtsschutzes verpflichten daher auch zur Gewährung rechtzeitigen Rechtsschutzes.[217] Dieses Gebot richtet sich primär an die Gerichte und verlangt – durchaus in einem Spannungsverhältnis zu den Anforderungen an die Qualität richterlicher Entscheidungsfindung[218] – eine zügige Verfahrenserledigung. Das kann sowohl die Terminierungs- als auch die Erledigungspraxis beeinflussen.