Martin Walter - Hinweisgebersysteme

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In seiner Grundsatzentscheidung im Fall Heinisch hat sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) mit dem Schutz von Hinweisgebern befasst und Kriterien für die Abwägung zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerinteressen festgestellt.[6] 2003 hatte eine Pflegerin in einem Berliner Pflegeheim mehrfach Personalnotstand und unhaltbare Pflegezustände zunächst bei ihrem Arbeitgeber, dann bei der übergeordneten Heimaufsicht angezeigt. Diese stellte gravierende Pflegemängel fest. Da der Arbeitgeber keine Maßnahmen ergriff, um die Mängel abzustellen, erstattete die Pflegerin Strafanzeige gegen die verantwortlichen Personen wegen Betrugs. Die Staatsanwaltschaft stellte das Verfahren ein und der Pflegerin wurde von ihrem Arbeitgeber gekündigt. Die Kündigung hielt einer arbeitsgerichtlichen Prüfung stand. Im Juli 2011 urteilte der EGMR , dass die von den deutschen Gerichten bestätigte Kündigung eine Verletzung von Artikel 10 (Freiheit der Meinungsäußerung) der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) darstelle. Der EGMR bestätigte dabei die Pflicht des Arbeitnehmers zu Loyalität, Zurückhaltung und Vertraulichkeit gegenüber seinem Arbeitgeber und bezeichnete den Gang an die Öffentlichkeit als „letztes Mittel“. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung seien unter anderem das öffentliche Interesse an der Information, deren Wahrheitsgehalt, Handlungsalternativen des Arbeitnehmers, aber auch die Gründe.[7] Die Umstände dieses Falles, die vorausgegangenen erfolglosen internen Meldungen, die Reaktion des Arbeitgebers und die Dauer des Verfahrens zeigen beispielhaft, wie notwendig klare gesetzliche Regelungen für hinweisgebende Personen sind.

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Die Vorgaben des EGMR im Fall Heinisch zum Schutz von Hinweisgebern wurden zwar seitdem in der deutschen Zivil- und Arbeitsgerichtsbarkeit im Wesentlichen übernommen.[8] Es verblieben für Hinweisgeber aufgrund der Einzelfallbezogenheit der Entscheidungen aber nicht unerhebliche rechtliche Risiken, wenn sie einen Missstand aufdecken wollten. Durch die Umsetzung europarechtlicher Vorgaben für einzelne Sektoren– speziell im Bereich der Finanzdienstleistungen – wurden diese Risiken in den vergangenen Jahren bereits etwas abgemildert.[9] Zudem verbreitete sich in jüngster Zeit auch auf internationaler Ebeneder Konsens, dass Hinweisgeber einen effektiven gesetzlichen Schutz benötigen, um vor allem der Korruption Einhalt zu gebieten.

[1]

Dilling CCZ 2019, 214 unter Hinweis auf die Begründung des Vorschlags der Europäischen Kommission für eine Richtlinie des europäischen Parlaments und des Rates zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden v. 23.4.2018, 2018/0106 (COD), S. 3.

[2]

Vgl. nur Veljović CB 2019, 475, 477.

[3]

Veljović CB 2019, 475, 477 f.

[4]

Vgl. hierzu bereits Berndt/Hoppler BB 2005, 2623, 2628.

[5]

Näher zur Soziologie von Hinweisgebersystemen etwa Veljović CB 2019, 475.

[6]

EGMR Urteil vom 21.7.2011 – 28274/08 ( Heinisch/Deutschland ), NZA 2011, 1269.

[7]

EGMR NZA 2011, 1269, 1271 ff.

[8]

Vgl. etwa BAG NZA 2012, 317, 320; NZA 2015, 245, 251; LAG Berlin-Brandenburg BeckRS 2014, 74315; LAG Düsseldorf BeckRS 2016, 68431; LAG Hamm BeckRS 2013, 69437; LAG Köln BeckRS 2012, 75713; LAG Rheinland-Pfalz BeckRS 2016, 112640; LAG Schleswig-Holstein BeckRS 2012, 68879; OLG Frankfurt NJW 2014, 3376.

[9]

Vgl. dazu die Einzelheiten im 3. Kap. Rn. 158 ff.

1. Kapitel Einführung› III. EU-Hinweisgeberrichtlinie und Hinweisgeberschutzgesetz

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Vor diesem Hintergrund hat die Kommission am 23.04.2018 ihren „Vorschlag für eine Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden“veröffentlicht. Ziel des Vorschlages war eine Mindestharmonisierung des Schutzes von hinweisgebenden Personen durch eine horizontale Richtlinie mit einem weiten Anwendungsbereich.[1] Erreicht werden sollte eine bessere Rechtsdurchsetzung in der EU sowie ein europaweit geltendes einheitliches hohes Schutzniveau für Hinweisgeber durch eine gesetzgeberische Ausgestaltung des durch den EGMR herausgearbeiteten Grundrechtsschutzes. Der Richtlinienvorschlag wurde von einer Mitteilung flankiert, die weitere Empfehlungen zum Schutz von Hinweisgebern auf EU-Ebene und durch die Mitgliedstaaten enthält.[2] Darin beschreibt die Kommission verschiedene Maßnahmen auf EU-Ebene zum Schutz von Hinweisgebern wie den Schutz von Journalisten, die Förderung des Schutzes von Hinweisgebern im Bereich der Korruptionsbekämpfung sowie die aktive Rolle des europäischen Bürgerbeauftragten beim Schutz von Hinweisgebern.

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Die im Amtsblatt der EU vom 26.11.2019 veröffentlichte und am 16.12.2019 in Kraft getrete EU-Hinweisgeberrichtliniesieht die Einführung von Hinweisgebersystemen (nur) für die Meldung von Verstößen gegen das Unionsrecht vor und enthält neben Vorgaben zur grundsätzlichen Regelung des einzuführenden Systems vor allem umzusetzende Bestimmungen zum Schutz von Hinweisgebern. Ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des nationalen Gesetzes werden Unternehmen mit mindestens 250 Mitarbeitern sofort oder bei 50 bis 249 Mitarbeitern bis spätestens 17.12.2023 verpflichtet sein, ein Hinweisgebersystem einzurichten. Mit der EU-Hinweisgeberrichtliniewerden rechtliche Rahmenbedingungen und EU-weit gemeinsame Mindeststandardsgeschaffen, die es den Wissensträgern erlauben sollen, Hinweise zu geben, ohne dafür persönliche und wirtschaftliche Nachteile erleiden zu müssen. Ein wesentliches Anliegen der Richtlinie besteht dabei im Schutz des Hinweisgebers vor Repressalien. Diese werden in Art. 6 Ziff. 11 EU-Hinweisgeberrichtlinie definiert als direkte oder indirekte Handlungen oder Unterlassungen in einem beruflichen Kontext, die durch eine interne oder externe Meldung oder eine Offenlegung ausgelöst werden und durch die dem Hinweisgeber ein ungerechtfertigter Nachteil entsteht oder entstehen kann. Dementsprechend muss der Hinweis kausal für die Repressaliesein.[3] Entsprechende Repressalien werden in Art. 19 EU-Hinweisgeberrichtlinie untersagt und nicht abschließend aufgezählt.

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Flankierend dazu sind in der EU-Hinweisgeberrichtlinie Vorgaben für unterstützende Maßnahmen(Art. 20) sowie Maßnahmen zum Schutz vor Repressalien(Art. 21) enthalten. Zu den Unterstützungsmaßnahmen insbesondere ein einfacher und kostenloser Zugang zu umfassender sowie unabhängiger Information und Beratungüber die verfügbaren Abhilfemöglichkeiten und Verfahren gegen Repressalien.[4] Dem praxisrelevanten Umstand, dass etwaige Repressalien gegenüber Hinweisgebern jedenfalls nicht offenkundig aufgrund eines Hinweises erfolgen, sondern für eine insoweit nachteilhafte Behandlung andere – oftmals nur vermeintlich bestehende – Gründe bemüht werden, soll durch eine in Art. 21 Abs. 5 EU-Hinweisgeberrichtlinie vorgesehene weitreichende prozessuale BeweislastumkehrRechnung getragen werden. Danach wird in Verfahren vor einem Gericht oder einer anderen Behörde, die sich auf eine vom Hinweisgeber erlittene Benachteiligung beziehen und in denen der Hinweisgeber geltend macht, diese Benachteiligung infolge seiner Meldung oder der Offenlegung erlitten zu haben, vermutet, dass die Benachteiligung eine Repressalie für die Meldung oder Offenlegung war. In diesen Fällen obliegt es der Person, welche die benachteiligende Maßnahme ergriffen hat, zu beweisen, dass diese Maßnahme auf hinreichend gerechtfertigten Gründen basierte.[5]