Anne Hahn - Praxishandbuch Medien-, IT- und Urheberrecht

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Den Medien wird im nationalen Verfassungsgefüge besondere Bedeutung zugeschrieben. Als essentieller demokratiebildender Faktor, aber auch als Mittel zur Meinungsbildung werden ihnen ebenso Privilegien zuerkannt wie besondere Pflichten auferlegt.[1] Die Regulierung der Medien ist damit vornehmlich nationale Angelegenheit. Moderne Verbreitungswege, angefangen beim Satellitenrundfunk bis hin zum Internet, wie auch der internationale Handel mit Technik und Kulturgütern, etwa Bücher und Filme, haben gleichwohl die Erkenntnis geschärft, dass es weitergehender, nämlich zwischenstaatlicher Regelungen bedarf, um eine konsistente und wirkkräftige Regulierung sicherzustellen. Ebenso wie es kein nationales Mediengesetzbuch gibt, finden sich medienrelevante Regelungen in einer Vielzahl völkerrechtlicher Übereinkommen. Für den Rundfunkbereich ist das Recht der Europäischen Union wie auch des Europarates prägend. Einflüsse ergeben sich weiterhin aus allgemeinem Völkervertragsrecht vor allem der Vereinten Nationen und deren Sonderorganisationen.

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Dass der Medien- und damit auch der Rundfunkbereich unterschiedlichsten völkerrechtlichen Vorgaben unterliegt, insbesondere auch die Europäische Union hier Regelungskompetenzen besitzt, liegt an der den Medien zugeschriebenen Doppelnatur als Kultur- und Wirtschaftsgut. In ihrer Eigenschaft als Kulturgut versorgen sie die Bevölkerung mit Informationen und dienen der Bildung, Beratung und Unterhaltung. Zugleich sind Medieninhalte aber Wirtschaftsgüter, an deren freier Verbreitung und Vermarktung Medienunternehmer ein berechtigtes und existentielles Interesse haben. Rundfunkrechtliche Regeln des Völkerrechts tragen auch vor diesem Hintergrund der Tatsache Rechnung, dass Funkwellen und Datenströme Staatsgrenzen ignorieren. Darüber hinaus betreffen völkerrechtliche Vereinbarungen die Medien in ihrer Rolle als Handelsgut und dienen dem Zweck der Vereinheitlichung technischer Standards.

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Zu der bereits aufgrund der föderalen Länderstruktur komplexen Regulierungssituation in Deutschland treten mit der internationalen und europäischen Rechtsetzung weitere Ebenen hinzu. Da die gewählten Regulierungsansätze auf internationaler Ebene nicht immer mit denen auf nationaler Ebene gleichlaufen, stellt die Implementierung internationaler Vereinbarungen im nationalen Recht mitunter eine Herausforderung für den nationalen Gesetzgeber dar.[2]

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Zu den Grundsätzen des universellen Völkerrechts im Hinblick auf die Massenkommunikation zählen das Prinzip des free flow of information (ungehinderte Weiterverbreitung von Informationen), der Grundsatz des prior consent (vorheriges Einverständnis des Empfangsstaates für die dortige Verbreitung von Medien), die im Hinblick auf das Territorialitätsprinzip bestehende Frage nach der Ätherfreiheit der Staaten und das Recht auf „Jamming“ (Stören des Empfangs grenzüberschreitender Informationen).[3] Diese Grundsätze, deren jeweilige Anerkennung als Völkergewohnheitsrecht umstritten ist, haben zum Teil ihren Niederschlag im Völkervertragsrecht gefunden.[4] Dies gilt auch für die individualrechtliche Informationsfreiheit, welche u.a. in Art. 19 Abs. 2 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR) und in Art. 19 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR)[5] verankert ist. Art. 19 Abs. 2 IPBPR verbrieft das Recht zur freien Meinungsäußerung sowie das Recht, ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen Informationen und Gedankengut jeder Art in Wort, Schrift oder Druck, durch Kunstwerke oder andere Mittel eigener Wahl zu beschaffen, zu empfangen und weiterzugeben, völkerrechtlich verbindlich. Schranken dieses Rechts finden sich in Art. 19 Abs. 3 IPBPR, der die Achtung der Rechte und des Rufs anderer (lit. a) sowie den Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der Volksgesundheit und der öffentlichen Sittlichkeit (lit. b) als legitime entgegenstehende Interessen nennt.[6]

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Medienrechtliche Bezüge weist bereits das Wirtschaftsvölkerrecht auf. Die im deutschen und europäischen Recht geläufige Differenzierung zwischen Rundfunkrecht und dem Recht anderer Mediengattungen (Presse, Film) bildet sich hier jedoch nicht ab. Es gibt keine rundfunkspezifischen Übereinkommen. Vielmehr werden die Medien allgemein von den Abkommen zu den jeweiligen Wirtschaftssektoren tangiert. Eine besondere Stellung nimmt der Telekommunikationssektor ein. Vereinbarungen in diesem Bereich dienen dazu, die Aufteilung von Funkfrequenzen und die Verlegung von Kabelleitungen in der Tiefsee international abzustimmen.[7]

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Wichtige Weichenstellungen für den Rundfunk, aber auch für andere Medien- und Kommunikationsdienste werden im Rahmen der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) getroffen. In ihrem Gefüge werden die internationalen terrestrischen und geostationären Funkfrequenzen verteilt und verwaltet.[8] Aufgabe und Funktionsweise der ITU sind in der Konstitution und der Konvention der Internationalen Fernmeldeunion von 1992 geregelt. Die internationale Frequenzplanung erfolgt mittels der Vollzugsordnung für den Funkdienst (Radio Regulations – RR),[9] die zusammen mit der Vollzugsordnung für internationale Telekommunikationsdienste (International Telecommunication Regulations – ITR) zum Sekundärrecht der ITU gehört. Es handelt sich dabei um völkerrechtliche Verträge, die auf internationalen Konferenzen beschlossen werden und jeweils der Ratifikation der Mitgliedstaaten bedürfen. Die Umsetzung der auf den Weltfunkkonferenzen beschlossenen Frequenzzuweisungen erfolgt in Deutschland durch die Frequenzverordnung.[10]

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Die letzten Verhandlungen zur ITR, die allgemeine Grundsätze für die Bereitstellung und den Betrieb internationaler Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit enthält, erfolgten auf der World Conference on International Telecommunications (WCIT) im Dezember 2012 in Dubai. Hintergrund war die Anpassung der bis dahin unveränderten Vollzugsordnung aus dem Jahr 1988 an die mittlerweile liberalisierten Telekommunikationsmärkte und die Entwicklungen im Telekommunikationsbereich (wie z.B. das Internet). Verhandlungsposition vonseiten Deutschlands, der EU und auch der USA war es dabei, den Geltungsbereich der ITR nicht auf das Internet zu erstrecken. Da der entwickelte Vertragsentwurf,[11] etwa im Bereich Sicherheit und der Bekämpfung von Spam, nationale Maßnahmen der staatlichen Inhaltskontrolle des Internets nicht ausschließt, wurde er vonseiten Deutschlands ebenso wie von den übrigen EU-Mitgliedstaaten und den USA bisher nicht unterzeichnet.[12] Für sie gelten die ITR von 1988 fort.[13]

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Die Anpassung der RR erfolgt auf Weltfunkkonferenzen, die in etwa alle vier Jahre stattfinden. Im Rahmen der Weltfunkkonferenz 2007 (WRC-07) war für die Region 1, zu der neben Europa Afrika, der Mittlere Osten, die ehemalige Sowjetunion und die Mongolei gehören, u.a. eine koprimäre Zuteilung des 800 MHz-Band (Frequenzbereich 790-862 MHz) für Rundfunk und Mobilfunkdienste ab spätestens 2015 vereinbart worden. Auch wurden im Rahmen der WRC-07 die Ergebnisse der zuvor im Mai/Juni 2006 abgehaltenen Regional Radiocommunication Conference 2006 (RRC-06) bestätigt.[14] Ihr Ziel war die Festlegung der Frequenznutzung für den digitalen terrestrischen Rundfunk. Konkret ging es um den Frequenzbereich für die Umstellung auf den digitalen Rundfunk[15] in den Standards DAB/DMB und DVB-T/DVB-H.[16] Es wurde ein regionaler Frequenzplan („Genf 06“ oder „GE06-Abkommen“) erarbeitet, der am 17.6.2007 in Kraft trat. Das Abkommen bestimmt die Nutzungsrechte der beteiligten Staaten für Frequenzen in einem bestimmten Gebiet und nach einem festgelegten Modus (räumliche und spektrale Entkoppelung). Nach dem Ergebnis der RRC-06 laufen die analogen Rundfunkdienste in den genannten Frequenzbereichen seit Mai 2006 aus, wobei in den Staaten unterschiedliche Übergangsfristen für die Umstellung auf die digitale Technik vorgesehen sind. Weitreichende Entscheidungen für den Rundfunk wurden auf der Weltfunkkonferenz im Februar 2012 in Dubai (WRC-12) getroffen.[17] Auf Drängen afrikanischer und arabischer Staaten kam es hier nach kontroversen Diskussionen zur Vereinbarung einer Erweiterung der Frequenzzuweisung für den Mobilfunk im UHF-Band. Hintergrund hierfür war, dass das 800 MHz-Band, welches im Rahmen der WRC-07 für den Mobilfunk umgewidmet worden war, im afrikanisch-arabischen Raum vielfach nicht für diesen genutzt werden kann. Vereinbart wurde daher eine zukünftig koprimäre Zuweisung an den Mobilfunk im Rundfunkfrequenzbereich 694-790 MHz in der Region 1.[18] Diese Frequenzzuweisung ist im Anschluss an die Weltfunkkonferenz von 2015 (WRC-15) in Kraft getreten, im Rahmen derer u.a. noch technische Fragen zu klären waren.