Reinhard Wesel - Die UNO

Das Funktionieren von Multilateralität wird aber durch diverse Hemmnisse und innere Wiedersprüche beeinträchtigt oder gefährdet; besonders der für multilaterale Verfahren nötige kommunikative und organisatorische Aufwand hat politisch prägende Auswirkungen: Eigentlich kann Multilateralität gar nicht richtig funktionieren, weil es praktisch nicht möglich ist, dass viele oder gar alle Regierungen so einfach miteinander reden und gemeinsam entscheiden – was mehr bedeutet als eine bloße Stimmabgabe; es müssen dafür Verfahren und Verhaltensweisen entwickelt werden, die zwangsläufig kompliziert, umständlich und wahrscheinlich oft ineffizient sind (siehe 7.).

Oft wurde als ein weiterer Vorzug von Multilateralität genannt, dass sie im Gegensatz zur geheimnistuerischen bilateralen Diplomatie zwangsläufig transparenter und somit vielleicht auch legitimer sei; das dürfte aber in den meisten Fällen ein frommer Wunsch bleiben: Eine Lüge wird dadurch nicht wahrer, dass sie öffentlich vorgebracht wird. Bedeutsamer und problematisch ist, dass die scheinbar transparente Multilateralität spezielle Formen diskreter Absprachen und Verhandlungen in kleinem Kreis herausbildet oder auch nicht-multilaterale Alternativen suchen lässt.

Denn durch komplexe Arbeitsweisen oder politische Unvereinbarkeiten überbeanspruchte Multilateralität kann auch typische Gegenreaktionen provozieren:

Austritt einzelner Staaten aus einer Organisation oder die Drohung damit (z.B. der USA aus der UNESCO wegen deren Politisierung im Nahostkonflikt, 1984-2003 und wieder 2017);

Bildung einer „coalition of the willing“ durch eine Gruppe „gleichgesinnter“ Staaten, die ihr eigenes Programm verfolgen (z.B. den Krieg im Irak 2003);

Schaffung interner Alternativen durch Doppelung/Überlappung, so dass politisch und/oder methodisch sehr unterschiedlich ausgerichtete Organisationen bzw. Unterorganisationen das gleiche Problem komplementär oder konkurrierend bearbeiten, was beides eine etablierte Institution bedeutungslos machen kann (z.B. UNCTAD vs. GATT/WTO);

Nutzung externer Alternativen wie die Zusammenarbeit spezieller Staatengruppen (z.B. G7[/8]), G20), was universale Multilateralität zu untergraben droht.

Gruppenbildung ist eine zwangsläufig nötige Methode multilateraler Zusammenarbeit (siehe 7.4), aber in deren regulatorischem und organisatorischem Rahmen, nicht außerhalb. Die sich seit 1975 stetig weiter entwickelte Praxis, dass sich die führenden Wirtschaftsnationen und nun auch aufkommende Schwellenländer jenseits der Zwänge des multilateralen Geschäfts regelmäßig treffen und untereinander offiziell nur weltwirtschaftspolitische Fragen behandeln, aber auch andere besprechen oder gar entscheiden, erzwingt schon die kritische Frage: Sind die G7 und G20 als eine nicht legitimierte Konkurrenz zu den multilateralen Mechanismen der etablierten internationalen Organisationen einzuschätzen – oder als eine informelle Weiterentwicklung zu einer Art exklusivem Multilateralismus?

Internationale Kooperation kann ideal erwünscht werden, normal funktionieren oder real gefährdet sein: Ideal ist der kooperative Multilateralismus, in dem die Regeln gelingender internationaler Zusammenarbeit möglichst aller Staaten gelten und eingehalten werden. Normal ist ein imperialer oder besser hegemonialer Multilateralismus, in dem die Regeln gelingender internationaler Zusammenarbeit möglichst aller Staaten formal und auch politisch einigermaßen gewahrt, multilaterale Mechanismen aber in erster Linie doch zur Durchsetzung von Dominanz eingesetzt werden; eingeschränkte oder nur scheinbare Kooperation kann zudem unilaterale Verhaltensweisen mächtiger Regierungen maskieren.

Diese zweite Möglichkeit kann deswegen als Normalfall angenommen werden, weil die ideale Situation nur real werden könnte, wenn in einer möglichst multipolaren Welt keine gravierende Ungleichheit der Ressourcen- und Machtpotentiale der Staaten gegeben wäre – das war bisher in der Geschichte der internationalen Zusammenarbeit noch nie der Fall, weder in der UNO noch in der EU.

Gefährdet ist Multilateralismus immer und in verschiedener Weise:

Das Phänomen eines „angefochtenen Multilateralismus“ (Morse/Keohane 2014: „ contested multilateralism “) ist zu beobachten, wenn Regierungen Aufgabenstellung, Regeln und/oder Arbeitsweise multilateraler Institutionen herausfordern und auf ihre Belastbarkeit austesten, um ihr Missfallen auszudrücken und entsprechende Veränderungen zu erzwingen – oder gar alternative bzw. konkurrierende multilaterale Institutionen zu etablieren und durchzusetzen; einzelne existierende Institutionen können durch solche „Anfechtungen“ Autorität verlieren, aber auch gewinnen.

Starke Staaten, zumal heute die USA , können sich es oft leisten, eine Strategie des instrumentellen bzw. selektiven Multilateralismus zu verfolgen, also aus den besten Angeboten zu wählen, ob sie in einzelnen Fragen oder ganzen Politikfeldern kooperativ oder unilateral vorgehen – aus der Sicht internationaler Organisationen ist das ein schädlicher „kompetitiver Multi-Multilateralismus“ (Braml 2009, S. 374).

Für die UNO könnte besonders der exklusive Multilateralismus nach Art der G7/G20 gefährlich werden.

Literaturverweis zu 2.2.: Multilateralismus

Acharya 2018; Barnett/Finnemore 2018; Braml 2009; Brühl 2019; Ikenberry 2003; Griffin 2018; Kahler 1992; Keohane 1990; Menzel 2001; Morse/Keohane 2014; Schieder 2018; Touval/Zartman 2010; Zürn 1998

Multilateralismus setzt logisch wie politisch voraus, dass sich der moderne Nationalstaat als Ordnungsprinzip historisch durchgesetzt und damit sogleich inter-nationale Zusammenarbeit für Frieden und Wohlstand nötig und sinnvoll gemacht hat: dafür geeignete Instrumente sind internationale Institutionen aller Art – informelle wie eine lockere Folge von Konferenzen oder formelle wie eine auf einem Vertrag fest basierte und organisierte Struktur:

Die meisten internationalen Institutionen sind Internationale Organisationen, doch auch sog. Internationale Regime sind zu beobachten;

Organisationen sind entweder Internationale zwischenstaatliche (oder intergouvernementale) Organisationen (International Governmental Organisations/IGOs) oder Internationale nichtstaatliche (oder Nichtregierungs-) Organisationen (International Non-Governmental Organisations/INGOs).

Die INGOs werden meist nur „NGOs“ genannt – und mit „Internationale Organisationen“ sind fast immer die zwischenstaatlichen bzw. Regierungsorganisationen gemeint. Die INGOs müssen weiter unterschieden werden in international operierende Dachverbände nationaler Interessenverbände (aus Wirtschaft und Sport oder auch aus Religion, Wissenschaft und Kultur) und ebenfalls in der sog. Zivilgesellschaft basierte Organisationen mit kritisch-politischem Anspruch zu themen- bzw. problemspezifischen Zielen und Aktions- oder Hilfs-Programmen. Wenn von den „NGOs“ gesprochen wird sind meist die zivilgesellschaftlich Guten wie amnesty international oder der World Wildlife Fund gemeint, aber auch ein Verband der ölfördernden Industrie ist eine Nichtregierungsorganisation – und letztlich gehört auch die Mafia zur Zivilgesellschaft.

Während IGOs nur auf der internationalen Ebene zwischen Staaten bzw. Regierungen arbeiten, wirken INGOs auch transnational staatenübergreifend auf zivilgesellschaftlicher Ebene. Auch Militärbündnisse wie die NATO sind IGOs, die – ungeachtet realer Machtverhältnisse – zwischen souveränen Staaten funktionieren. Mit Ausnahme der Europäschen Union (EU) als spezifischem Sonderfall gibt es noch keine supranationale Organisation, die über-staatliche Kompetenzen hätte; nur der Sicherheitsrat der UNO hat bislang in bestimmten seltenen Situationen das Recht, über-staatlich einzelnen souveränen Staaten gegenüber anzuordnen, was sie zu tun oder zu unterlassen haben (siehe 6.1.2 und 8.1).