Reinhard Wesel - Die UNO

Mit diesem Ordnungs-Schema nach Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahren können für alle Problem- und Arbeitsbereiche die Funktionen, Arbeitsweisen und Leistungen internationaler Kooperationsformen dargestellt und diskutiert werden. Wenn Internationale Organisationen als Instrument, Forum oder Akteur gesehen werden können, ergeben sich als Rollen-Zuschreibungen:

Sie dienen den uneingeschränkt souveränen Staaten, zumal den mächtigsten, zur Verfolgung ihrer eigenen Interessen; diese dominieren die organisationsinternen Entscheidungsprozesse.

Sie geben allen Akteuren dank ihrer logistisch-technischen Vorleistungen und mittels standardisierter Verfahrensweisen dauerhaft und verlässlich die Gelegenheit zu multilateralen Verhandlungen aller Art und Reichweite – zu den Zwecken von Informationsaustausch, technisch-organisatorischer Koordination und politischer Kooperation.

Sie können selbst als Akteur nur auftreten, wenn und insoweit sie von den souveränen Staaten dazu bevollmächtigt sind – das Entstehen bundes- bzw. weltstaatlicher, also supra-nationaler Strukturen über den Staaten bleibt vorerst Spekulation (siehe 2.4).

Diese Funktionen sind als emergent aufeinander aufbauende Schichten, nicht als sich ausschließende Alternativen zu verstehen. Für internationale Kooperation ist die Bereitstellung eines komplexen Verhandlungssystems politisch wie organisatorisch die Grundlage; die Leistungen von Internationalen Organisationen dafür sind vielfältig: Indem sie

Informationen besorgen, analytisch aufbereiten und verteilen (intern, aber auch medial),

diskret oder öffentlich Gespräche und Verhandlungen politisch anregen, organisatorisch durchführen und durch Verfahrensregeln absichern,

Interessen durch Bündelung (in Staatengruppen) hörbar artikulieren und durch Konfliktschlichtung ausgleichen,

Normen diskutieren und formales (Völker-)Recht fortentwickeln,

verschaffen Internationale Organisation

schwächeren Akteuren mehr Einfluss

und stärkeren mehr Legitimität

und ermöglichen oder unterstützen so

Gefahrenabwehr durch vertrauensbasierte Kooperation

und Stiftung von Ordnung durch globale Regelungen.

Funktionen Internationaler Organisationen

informationell (→ medial) z.B. für Menschenrechtsschutz, Umwelt-/Klimaschutz

Sammeln, Auswerten und Verbreiten von Informationen und Daten

Beobachtung und Auswertung von Entwicklungen und Trends

Schaffung von internationaler Öffentlichkeit

Unterstützung für politische Initiativen

politisch (→ prozessual) z.B. für Frieden/Sicherheit, Wirtschaft/Welthandel

Austausch, Verhandlung und Entscheidung

Bündelung nationaler zu Gruppen- und multilateralen Interessen

Schaffung von Einflussmöglichkeit für schwächere Akteure

Schaffung von mehr Legitimität für stärkere Akteure

normativ (→ rechtlich) z.B. für Menschenrechtsschutz, Welthandel, Umwelt/Klima

Generierung von Normen und Regeln für staatliches Verhalten

Festlegung von Verhaltens-Standards

Ausarbeitung von völkerrechtlich bindenden Verträgen

regulativ (→ evaluativ) z.B. für Frieden/Sicherheit, Rüstungskontrolle, Welthandel

Konflikt- und Streitschlichtung

Förderung der Anwendung von Normen und RegelnKontrolle ihrer UmsetzungSanktionierung ihrer MissachtungErzwingung ihrer Einhaltung

Bildung und Nutzung von Verifikationsinstrumenten

Bildung und Nutzung von Verifikationsinstrumenten

operational (organisatorisch/logistisch) z.B. für Entwicklungszusammenarbeit, Noteinsätze

Serviceleistungen aller Art für grenzüberschreitende Kooperation

Durchführung komplexer operativer Aktionen

Umsetzung von umfassenden Arbeitsprogrammen

Ressourcen-Allokation

Not- und Katastrophen-Hilfe

internationaler Einsatz von national gestellten Truppen

Die frostige Metapher von den internationalen Organisationen als „gefrorene[n] Entscheidungen“ (Keohane 1988, S. 384; siehe 3) wirft ein kaltes, aber klares Licht auf ihre Struktur und Eigenart, die erst aus historischer Perspektive auf ihr Entstehen und Fortbestehen verständlich werden. Nur jeweils in einer historischen, also einmaligen spezifischen Situation, die nicht auf Dauer so sein wird, sind konkrete Festlegungen von weitreichender Bedeutung in Verträgen möglich – was in Diplomatensprache (siehe 7.1) gern „ window of opportunity “ genannt wird. Solche sehr seltenen Gelegenheiten zur verbindlichen Umsetzung eines gelingenden Konsens zu nutzen, bedeutet aber, dass die Vertragspartner notwendigerweise immer auch auf Bedingungen dieser spezifischen Situation eingehen und diese somit in Form von bleibenden normativen und organisatorischen Regelungen festschreiben: „Geschichte verschlüsselt in Regeln“ (March/Olson 1984, S. 741). Aus machtpolitischen Motiven und wegen der rechtlichen Verfahrensprobleme bei einer Änderung oder auch schlicht aus Gewohnheit bleiben diese Regelungen stabil, selbst wenn die Entstehungssituation und ihre Zwänge kaum noch erinnerlich sind.

In entwicklungsgeschichtlicher Perspektive zeigen sich auch langfristige Trends als Rahmenbedingungen internationaler Kooperation:

Durchsetzung und unbedingte Achtung der Souveränität als Grundregel der Beziehungen der konsolidierten modernen Staaten als den entscheidenden Akteuren (siehe 2.4);

Institutionalisierung von vertragsbasierten Organisationen und Verfahren, u.a. wegen der wachsenden Anzahl und Vielfalt der staatlichen Akteure, und

in der Folge dessen zunehmende Verregelung oder Verrechtlichung der immer komplexeren internationalen Beziehungen im kooperativen Multilateralismus (siehe 2.2);

wegen Überbeanspruchung durch den somit gefährdeten Multilateralismus (siehe 2.2) als gegenläufige Tendenz auch Informalisierung (siehe 7.6 und 9.2), die paradoxerweise die Zusammenarbeit im jeweils gegebenen, möglicherweise zu starren institutionellen Rahmen aufrechterhalten oder sogar vertiefen könnte.

Es zeigt sich eine Tendenz: Funktionierender Multilateralismus macht allmählich das Souveränitätsprinzip problematisch und konnte es schwächen; Staaten bleiben bislang die Handlungskerne der Kooperation, aber andere Instanzen und Mechanismen lagern sich um sie an und gewinnen an Handlungsspielraum. Ob diese Entwicklung nachhaltig ihre Ausgangslage des Primates der Nationalstaaten transformiert oder wiederum Gegenreaktionen provoziert, wird das 21. Jahrhundert prägen.

Literaturverweis zu 2.3.: Internationale Organisationen

Karns/Mingst 2018; Keohane 1984; Keohane/Nye 1987; Keohane 1988; Krasner 1983; March/Olson 1984; Müller 1993; Rittberger/Zangl 2008; Schraepler 1994; Wesel 2012; Woyke 2007

Den gesetzestreuen, zumindest Polizei und Justiz achtenden Bürgern eines Rechtsstaates ist es schwer verständlich, dass es ein weltweit geltendes Recht geben soll – ohne Polizei und Justiz, also ohne Staat als politischen Rahmen, der die rechtmäßige Ordnung sichert und Rechtsverletzungen ahndet. Im Deutschen schafft die altehrwürdige Bezeichnung „Völkerrecht“ noch weitere Missverständnisse; das englische „ international law “ drückt deutlicher aus, worum es geht: um das Recht zwischen den Staaten, nicht um Recht unter Völkern oder gar Rechte der Völker. Wenn es also um zwischenstaatliches Recht geht, ist immer sogleich über die wichtigste Eigenschaft eines Staates zu reden: seine Souveränität.

Das Konzept der Souveränität ist die Grundlage des modernen Staates und aus ihm folgt das maßgebliche Prinzip des Verhältnisses der Staaten untereinander: Anarchie ohne vorgegebene Regeln. Paradoxerweise gilt ein Friedensvertrag als Beginn dieses Zustandes zwischen den Staaten: Im Vertrag des Westfälischen Friedens von 1648 zum Ende des Dreißigjährigen Krieges ist erstmals völkerrechtlich greifbar, dass der souveräne Nationalstaat der entscheidende Akteur aller Politik sein wird: Im modernen internationalen System handeln nun uneingeschränkt nach innen und nach außen unabhängige, souveräne und gleichberechtigte Staaten – ohne übergeordnete geistliche oder weltliche Machtinstanz.