Alba Soriano Arnanz - El acceso al empleo público en España

Son solo dos ejemplos de entre muchos que muestran cómo de estas elecciones organizativas en materia de función pública, poco ambiciosas y escasamente adaptadas a las exigencias de una administración moderna, se deducen claras insuficiencias que, por lo demás no pasan inadvertidas. Así, en los últimos años, al socaire de la crisis económica, se han planteado y puesto sobre el tapete, al fin, algunos de ellos. Tanto publicaciones académicas como divulgativas, e incluso la aparición de blogs a medio camino entre ambos mundos, se han hecho eco de algunas de estas disfunciones: de las arriba señaladas como ejemplos y de muchas otras.

La Administración pública española, también impelida por la crisis, incluso ha establecido las bases para alguna pequeña renovación de sus estructuras y ha puesto en marcha, en el seno de la Administración del Estado, la Comisión para la Reforma Administrativa, de cuyos trabajos ya tenemos algunos resultados en forma de informes y propuestas que, sin embargo, no han atendido en exceso, por no decir en absoluto, la cuestión del empleo público. Buena prueba de ello es que en 2015 se publicó una nueva versión del Estatuto Básico del Empleado Público de 2015 por medio del Decreto legislativo 5/2015 llamado a modernizar, mejorar y adaptar su versión inicial aprobada por Ley 7/2007 y, sorprendentemente, el cambio no ha servido más que para introducir pequeñas modificaciones de tipo técnico de muy poca enjundia y en ningún caso cambios de importancia ni mucho menos ninguna transformación estructural.

Tampoco la producción legislativa, o en materia de informes públicos con propuestas de reforma, en sede autonómica ha sido mucho más revolucionaria estos últimos años, por mucho que haya materiales interesantes producidos con ocasión de la reforma de algunas de sus normas. En cualquier caso, y en general, hay ya un caldo de cultivo opinativo, social y doctrinal como para empezar a cuestionar algunos de los dogmas a partir de los cuales se ha construido históricamente nuestro modelo de regulación jurídica del empleo público a todos los niveles, con la aparición de construcciones e ideas que permiten analizar completamente y de forma global sus ventajas y disfunciones, así como estudiar qué posibles reformas deberían acometerse para afrontar los retos sociales actuales con mayor solvencia y en mejores condiciones.

La orientación de este trabajo, sin embargo, es diferente. Más concreta, en primer término, y más propositiva, en segundo. Así, nos interesa indagar únicamente sobre solo uno de los posibles elementos que muestran deficiencias en la actualidad: los problemas e ineficiencias que aparecen como consecuencia directa de un muy concreto modelo de selección de los empleados públicos que, a nuestro juicio, es manifiestamente insatisfactorio a día de hoy por no estar adaptado a las necesidades sociales y de la propia Administración, al no lograr ni identificar y seleccionar el mejor capital humano posible ni, además, hacerlo por procedimientos bien diseñados (una cosa está lógicamente íntimamente relacionada con la otra). Y nos interesa hacerlo señalando qué se podría cambiar en concreto y en qué línea habría de hacerse, indicando así las grandes líneas de una propuesta de reforma cuya mejora no requiere de meros ajustes técnicos sino, creemos, de un cambio estructural de gran calado y ambición que supere el modelo español tradicional en la materia (Boix Palop, 2013: 90-91).

Consideramos, en definitiva, que, a día de hoy, la selección de los empleados públicos no se desarrolla, en España en general y en todas sus administraciones públicas en particular, de forma satisfactoria. Además, creemos que de una mejor selección se derivarían inevitablemente mejoras a todos los niveles de la gestión administrativa de manera casi automática, por lo que con pequeños avances en este campo se podrían lograr a medio y largo plazo repercusiones en otras muchas áreas de forma natural. El presente estudio trata, por ello, de analizar los defectos del actual sistema para, reteniendo sus virtudes, y contemplando el ejemplo comparado, proponer modificaciones sustanciales, estructurales, que vayan a la raíz del modelo, sobre los sistemas de selección de personal al servicio de las administraciones públicas. Ello se hace, por lo demás, con la idea de aprovechar al máximo las posibilidades que ofrece el marco constitucional español e incluso dentro de los límites de la actual legislación en materia de empleo público (y en concreto el Decreto legislativo 5/2015), que consideramos que no ha de ser interpretado y declinado necesariamente de una manera tan rígida como se hace habitualmente, pues a partir de su texto hay muchas más opciones de las que en principio podría pensarse.

Con la exposición de este análisis y las sugerencias en él contenidas aspiramos a mostrar la importancia de que no se superpongan innecesarias limitaciones derivadas ya sea de la tradición, ya del efecto del arrastre histórico o de la tendencia a copiar modelos consolidados a las únicas que pueden y deben efectivamente condicionar el ejercicio autónomo de las decisiones políticas en clave política para mejorar su administración pública y la eficacia de las políticas propias: el marco constitucional y su concreción en una serie de principios y objetivos que, como veremos, en materia de empleo público podrían permitir perfectamente introducir cambios sustanciales e ideas tomadas de otros ordenamientos europeos con muchos menos problemas de lo que en ocasiones se piensa y se defiende.

1. LA INSATISFACCIÓN CON EL ACTUAL MODELO DE SELECCIÓN DEL PERSONAL EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN ESPAÑA

Resulta, a nuestro juicio, dudoso que los mecanismos de acceso al empleo público en España, en la actualidad, cumplan correctamente la función para la que habrían de ser diseñados tanto a partir de una idea intuitiva muy básica (reclutar al mejor personal posible en condiciones de igualdad), como a partir del inevitable trasunto constitucional en que se fundamente esta idea y sus consecuencias normativas: la idea de eficacia en la acción de la Administración al servicio de los intereses generales del art. 103 CE o los principios de mérito y capacidad consagrados como derecho fundamental de los ciudadanos en el art. 23 CE (Ruano Vila, 2015: 49 y ss.).

En primer lugar, los sistemas de selección de personal empleado público de que disponemos en la actualidad, sencillamente, no están correctamente diseñados para seleccionar a los mejores candidatos y candidatas para el desempeño de las funciones públicas, como demuestra el hecho de que los actores privados que operan en este mismo ámbito eligen desde hace ya mucho tiempo sistemas radicalmente diferentes para seleccionar a su personal y que las administraciones públicas de la gran mayoría de países de nuestro entorno bien nunca han empleado un sistema como el nuestro, bien lo están abandonando. Es este un aspecto sobre el que no es preciso incidir en este momento en exceso, por cuanto posteriormente se detallarán con cierto cuidado cuáles son estos procedimientos en otros países y cómo generan mejores efectos, aspecto sobre el que también alertan recientes informes técnicos encargados por algunas comunidades autónomas (IMLFP, 2016: 109-111). Es el caso, también, de la Unión Europea, cuyo sistema de acceso al empleo público es radicalmente diferente al nuestro y está, en cambio, mucho más adaptado a los usos habituales en el sector privado. Una mayor sintonía no es sorprendente, por cuanto el sistema de selección de trabajadores a escala europea ha sido puesto en marcha en sus actuales perfiles en las últimas décadas, dada la relativa modernidad de las instituciones burocráticas europeas.

En cambio, y en reseñable asimetría, las administraciones autonómicas españolas, todas ellas más jóvenes si cabe que la europea, han optado en general por un modelo de corte clásico hasta sus últimas consecuencias. Esta situación no deja de ser sorprendente. Máxime cuando, además, la posibilidad de contar no solo con administraciones públicas relativamente de nueva planta y, además, dotadas de autonomía, podría haber permitido un ejercicio de innovación administrativa y de incorporación de novedades que habría tenido gran interés experimental y habría permitido identificar y poner a prueba mejoras. Pero, y por lo general, la tendencia a la emulación y a la adopción de los modelos tradicionales ya testados por el Estado, junto a una doctrina jurídica española (y un Tribunal Constitucional) muy tendentes a dar preferencia a las regulaciones unitarias y a apoyarse en la normativa básica en sus declinaciones más uniformizadoras, han cegado por el momento esta vía de posible innovación.