Enrique Vásquez H. - Gerencia de programas sociales

5.4 Protocolo de gestión del cambio de condición del beneficiario. El egreso o pérdida de la condición de beneficiario de un programa social siempre genera incertidumbre al ciudadano, quien contaba con la ayuda (Zárate et al., 2012). Por ello, el programa precisa de un protocolo para que, con la anticipación necesaria y prudente, el beneficiario tome conciencia y se elabore un plan de salida acorde con las situaciones ex ante y ex post del beneficiario (Trivelli & Clausen, 2015). De esta manera, el cambio será más prudente y gradual tanto para la institución como, fundamentalmente, para el ciudadano que deja de ser beneficiario (Grey, Campana, & Monge, 2018). Para el caso de los beneficiarios que logran egresar exitosamente de un programa, es necesario que se les haga seguimiento, de modo que los logros obtenidos gracias a la intervención no se pierdan en el tiempo (MIMP, 2017d).

6. Articulación interinstitucional. El último componente de análisis no es el menos importante: todo lo contrario. La literatura reta cada vez más a los gestores a buscar intervenciones coordinadas, pues así la sinergia ayuda a incrementar la rentabilidad de la inversión social (Trivelli & Clausen, 2015). Es posible construir dos tipos de articulaciones. Por un lado, la articulación horizontal, que vincula diversos sectores o ministerios dentro del ámbito público. Por otro, la articulación vertical, que relaciona a los diferentes niveles de gobierno. En ambos casos, se pueden considerar, complementariamente, las intervenciones privadas de fundaciones, empresas, ONG, iglesias y organizaciones sociales de base como elementos de colaboración en el ejercicio de la articulación (Schwarzer, Tessier, & Gammage, 2014).

Figura 7 Elementos de la dimensión de articulación interinstitucional de un programa social

6.1 Formulación de políticas e intervenciones. El punto de partida de la sinergia de los programas sociales es crear y mantener un espacio de construcción y actualización de políticas e intervenciones (Leyton, 2018). El compartir entre instituciones de los diferentes sectores y niveles de gobierno los enfoques políticos y de gestión detrás de las estrategias nacionales vigentes ayuda a comprender mejor el margen de maniobra de cada entidad colaboradora (Bertranou, Casali, & Velasco, 2018). De esta manera, se sentarían las bases de una concertación de la inversión social como un solo Estado, focalizado como un todo en lograr sus metas de bienestar.

6.2 Construcción de sistemas operativos de llegada a la población, producción y delivery del bien y/o servicio público. La experiencia acumulada por décadas entre todos los programas sociales se ha convertido en un saber escasamente compartido. Por ello, la articulación (vertical u horizontal) debe promoverse constantemente para que los conceptos, las decisiones y las acciones sean compartidos de manera fluida entre las instituciones (Irarrázaval, 2004). La tecnología de la información permite generar oportunidades para que el aprendizaje institucional sea compartido y enriquecido gracias a las redes (Beltrán & Vásquez, 2018). De este modo, la fertilización cruzada de saberes ayudará a que el Estado gestione su inversión de manera más sintonizada entre instituciones y, sobre todo, con la ciudadanía.

6.3 Prácticas de monitoreo y evaluación compartidas. Las acciones y lecciones de realizar monitoreo y evaluación de impacto deben ser ejercitadas en conjunto por los diferentes actores comprometidos con la inversión social (Gertler et al., 2017). El compartir lo bueno, lo malo y lo feo de la experiencia de cada cual ayudará a que todos y cada uno de los programas puedan comprender mejor sus limitaciones y potencialidades a la luz de los ojos de terceros (Bernal & Peña, 2011). Idealmente, la fusión de sistemas de información de los programas ayudaría mucho a cimentar una cultura de evaluación multisectorial y multinivel.

6.4 Protocolos, convenio y acuerdos de intervenciones sinérgicas. La producción legal de acuerdos, convenios, alianzas y redes ha avanzado mucho sobre la base de la acción de los programas sociales. Sin embargo, es importante compartir más este saber y, sobre todo, conocer cuán cerca o cuán lejos estuvo la acción o resultado del programa social en relación con lo concebido en los protocolos. De esta manera, se podrá aprender a mejorar los contenidos y formas de desarrollar las articulaciones entre las instituciones para que la inversión social entre programas se maneje con una mayor sinergia.

En suma, el enfoque de análisis de las seis dimensiones de la gestión de un programa social propuesto intenta presentar un esquema para armar el rompecabezas de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de la intervención. A partir de la descomposición de este cubo de abordaje en sus seis pirámides de dimensiones de gestión diferentes, se espera tener una visión práctica para mirar y aprender de los programas sociales.

Los programas seleccionados

Los programas sociales peruanos en los que se centra el análisis han sido seleccionados del Registro de Programas Sociales de la Dirección General de Focalización del Midis. El lector, además, encontrará que se ha complementado el proceso con lecciones aprendidas de experiencias internacionales. Para el caso de los programas internacionales, se abordaron aquellos que mostraron mayor diversidad, profundidad y detalles operativos, que sirvieron para nutrir la experiencia nacional. En el análisis, no se exponen necesariamente las iniciativas internacionales mejor evaluadas, sino aquellas de las que resulta pertinente rescatar aprendizajes que los gestores de políticas locales puedan tomar como punto de comparación, o como recomendaciones.

La aplicación del enfoque de análisis se basó en la revisión de información tanto secundaria como primaria, de fuentes cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las bases de datos de la Enaho, la Endes, el SIAF y el repositorio de las Auditorías de Desempeño (Contraloría General de la República), las Evaluaciones Independientes (MEF) y los Informes del Congreso de la República han sido útiles para poder producir estadísticas y respaldar argumentos. Por otro lado, entrevistas en profundidad a una serie de funcionarios y técnicos de los programas sociales del Gobierno. El compartir documentos oficiales además de los datos disponibles en los websites de los programas ayudó para poder escribir algunas historias.

La presentación de los siete programas sociales se ha hecho buscando un orden en sintonía con el ciclo de vida, desde el momento en el usuario termina su etapa educativa. Es decir, se analiza el apoyo que pueden recibir desde que buscan insertarse en el mercado laboral hasta la etapa de jubilación. Por ende, el libro se inicia con el estudio del programa Jóvenes Productivos, que atiende a adultos jóvenes en busca de empleo, y termina con el programa Pensión 65, que se centra en adultos mayores.

El libro comienza estudiando el esfuerzo estatal por disminuir el desempleo juvenil. Para ello, el Gobierno ha implementado el programa Jóvenes Productivos, que consiste en brindar capacitaciones técnicas y de emprendimiento. La idea ha sido que los jóvenes puedan insertarse en el mercado laboral formal, ya sea como trabajadores dependientes o mediante el autoempleo. Sin embargo, surgen interrogantes, como: ¿qué tan sostenibles son los efectos?, ¿los jóvenes logran realmente encontrar empleo de calidad o establecer negocios propios exitosos?

Del mismo modo, se dedica un capítulo al análisis de los Comedores Populares. Se explora no solo la logística detrás de la entrega de alimentos, sino además los efectos en el desarrollo de las mujeres que participan de la administración de estos establecimientos. Así, se destaca la relevancia del capital social generado y el alivio en el gasto del hogar que implicaban los Comedores Populares.