Ignacio Sánchez D. - Ideas en educación III

Modificaciones del siglo XXI.Las modificaciones al sistema mixto de financiamiento no concluyeron con el fin del siglo XX. A partir del año 2000 y de la mano de mayores recursos, se gestaron dos nuevos cambios, de modo de atender la desigualdad en los logros escolares a través de una estrategia de inversión y gasto diferenciado.

La primera gran modificación se remonta a inicios de 2008 con la promulgación de la Ley 20.248. Al igual que en la década pasada, la nueva legislación reconoció nuevamente que el costo de la enseñanza es mayor a medida que aumenta la vulnerabilidad socioeconómica de los estudiantes. De este modo, la nueva ley instauró un subsidio adicional a la subvención de escolaridad, denominado subvención educacional preferencial (SEP). El instrumento implicó la entrega de recursos suplementarios a la subvención regular, en función del nivel socioeconómico de los estudiantes, de modo de apoyar al mejoramiento de la calidad educativa en los sectores de bajos recursos.

La legislación estableció además que el monto adicional de la SEP alcanzaría el 50% de la subvención regular para los estudiantes pertenecientes al 40% de la población de menores ingresos. En complemento a lo anterior, la ley implicó que los establecimientos pudieran recibir montos adicionales en función de la concentración de alumnos preferenciales en la institución. Es decir, a mayor cantidad de estudiantes en situación de vulnerabilidad, mayor sería la cantidad de recursos adicionales destinados al establecimiento. Así, solo en 2008 la SEP implicó el desembolso de $64,3 miles de millones, beneficiando a aproximadamente 272 mil estudiantes.

La segunda gran modificación aconteció siete años más tarde, en 2015, con el concurso de la Ley 20.845 de Inclusión Escolar (LIE). La legislación buscaba equiparar las condiciones en el sistema educativo subvencionado, de modo de evitar que las condiciones socioeconómicas interfirieran en la educación. En esta línea, a partir de su promulgación se reguló el sistema de admisión escolar, se eliminó el financiamiento compartido y se prohibió el lucro en los establecimientos subvencionados que recibían aportes permanentes del Estado (para un detalle del contexto e impacto de estas ideas, ver Fontaine y Urzúa, 2018).

Particularmente, en lo que refiere a las subvenciones, la legislación implicó el aumento en los recursos orientados a la SEP. En detalle, la LIE implicó nuevos recursos para aquellos alumnos cuyas condiciones económicas dificultaban el proceso educativo (alumnos prioritarios) y para aquellos no catalogados como prioritarios, pero cuyas familias pertenecen al 80% más vulnerable del país. Así, la SEP para alumnos preferentes sería equivalente al 50% del valor unitario mensual para los alumnos prioritarios.

Además, en su objetivo por terminar con el copago (financiamiento compartido), la LIE significó la creación de un nuevo beneficio: aporte para la gratuidad (APG). La APG constituye una asignación que se entrega a los colegios municipales y particulares subvencionados gratuitos adheridos a la SEP y sin fines de lucro, de modo de incrementar sus fuentes de financiamiento.

Estado actual del sistema de subvenciones.En la Figura 3se presenta la evolución de los montos asignados a las subvenciones escolares desde el año 2000 hasta el año 2020. En la gráfica es visible que en los últimos 20 años el gasto destinado a subvenciones se ha sextuplicado, pasando de $ 911 miles de millones en el año 2000 a $ 6.299 miles de millones en el año 2020.

FIGURA 3 EVOLUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO Y SUBVENCIONES 2000-2020 (MILES DE MILLONES DE PESOS)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.

Las subvenciones más cuantiosas son las destinadas al sector privado 4, que en los últimos 20 años representaron, en promedio, casi el 90% del monto total destinado a subvenciones. De dichos aportes, la subvención escolar y la subvención escolar preferencial son los de mayor predominancia. De hecho, en 2020 ambas subvenciones explican el 86% de los montos destinados a ese ítem.

Aunque la subvención de escolaridad ha experimentado un crecimiento significativo desde el año 2000 (376%), la importancia que la SEP ha adquirido desde su implementación es destacable. Precisamente, desde su entrada en vigencia en 2008 hasta el año pasado, los montos destinados a dicho rubro crecieron en un 1.240%. Ello responde a un creciente aumento en el número de beneficiarios y a las modificaciones implementadas a partir de la LIE (ver Figura 4).

En lo que respecta al número de beneficiarios, mientras en 2008 la SEP beneficiaba a 271.868 estudiantes, en 2015 la cifra se quintuplicó, de modo que el número de beneficiarios ascendió a 1.250.180 estudiantes. Con la entrada en vigencia de la LIE el número de beneficiarios continuó en expansión. En el 2020 el número de beneficiarios alcanzó a 2.047.478 estudiantes (aproximadamente el 57% de la matrícula total de 2020).

En razón de lo anterior, mientras en 2008 el presupuesto destinado a la SEP ascendía a los $ 64 miles de millones, en 2015 la cifra llegó los $ 475 miles de millones. La LIE implicó mayores recursos para la SEP, de modo que en 2020 los montos destinados a la subvención alcanzaron los $ 839 miles de millones.

FIGURA 4 EVOLUCIÓN GASTO SEP Y NÚMERO DE BENEFICIARIOS

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MINEDUC, 2020.

Notas: Gasto SEP (miles de millones) en eje izquierdo y número de beneficiarios (miles) en eje derecho.

La cifra es incluso mayor si se consideran los aportes complementarios a la SEP: el aporte por concentración y el aporte por gratuidad. En efecto, cuando dichos rubros entran en cálculo, los montos destinados a la SEP se incrementan desde los $ 64,3 miles de millones en 2008 a los $ 1.311 miles de millones en 2020 (ver Figura 4).

4. FINANCIAMIENTO Y DESEMPEÑO ESCOLAR

En cuanto a los resultados del sistema de educación chileno, el desempeño del país en las pruebas estandarizadas internacionales arroja luces. Tal y como se observa en la Figura 5, y según los resultados de la evaluación PISA en matemáticas (panel a) y lenguaje (panel b) para el período 2006-2018, el país ha logrado posicionarse por encima de otros países de la región, revelando un rol favorable del actual sistema de financiamiento en el aprendizaje de los estudiantes. No obstante, la casi nula evolución de los puntajes desde 2009 revela un preocupante estancamiento de la educación.

FIGURA 5 EVOLUCIÓN PUNTAJES PISA 2006-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la OCDE, 2020.

Asimismo, en comparación con los resultados de la OCDE la posición del país es poco favorable. En efecto, la Figura 5revela que el país permanece distante del desempeño del grupo de economías más desarrolladas. En este aspecto, y en razón de la cantidad significativa de recursos que se asignan año tras año a la educación, la implementación y el fortalecimiento de mecanismos que promuevan la calidad del sistema asoma como un desafío pendiente del sistema.