Ignacio Sánchez D. - Ideas en educación III

CAPÍTULO 7

FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN ESCOLAR

SHIRLEY REDROBAN

Clapes UC

SERGIO URZÚA

U. de Maryland & Clapes UC

1. INTRODUCCIÓN

Las condiciones bajo las que se desenvuelve el proceso educacional dependen, en gran medida, de los recursos destinados al sector y de la forma en que estos se distribuyen (Silva y Urzúa, 2018; Beyer, 2007). En el contexto del actual ordenamiento institucional, y considerando los recientes cambios al mismo, el modelo de provisión mixta configura un régimen que promueve el acceso a la educación de la población como también la libertad de enseñanza. Este ha permitido la participación de instituciones privadas en la provisión de servicios educacionales, contando con el apoyo de un sistema de financiamiento que mezcla recursos públicos y privados.

Por su obvia relevancia, el financiamiento de la educación ocupa un puesto destacado en el debate educativo. Aspectos relacionados con la delimitación de los actores que deberían contribuir al sistema, los montos deseables y su forma de distribución se han tornado de especial interés al ser elementos determinantes en la consecución de un sistema educativo que demanda mayor calidad y capacidad para atender las desigualdades.

Lo anterior, de una u otra forma, ha sido visible en las reformas educativas implementadas desde hace varias décadas. Precisamente, la baja calidad del sistema educativo hasta los años 80 repercutió en el traspaso de un sistema de subvención a la oferta a uno basado en subvenciones a la demanda, de modo de promover la competencia entre establecimientos e impulsar la calidad del sistema. Esto, junto con argumentos presupuestarios, también justificó la constitución del sistema de financiamiento compartido planteado primero durante los últimos años de la dictadura (1988) y luego perfeccionado en democracia (1993).

Es, precisamente, este esquema de subvenciones el que ha definido la forma de distribución de los recursos escolares en las últimas décadas. Pese a ello, las distintas modificaciones introducidas en el sistema desde sus inicios revelan la complejidad de construir un sistema de financiamiento eficiente y capaz de consolidar un sistema educativo de calidad.

Por esta razón, entender la organización y la evolución del sistema de financiamiento escolar es clave para la detección de desafíos y oportunidades que contribuyan a su perfeccionamiento. Este es el punto central del presente capítulo, que se organiza de la siguiente manera. La sección 2 ofrece una visión global del financiamiento educacional. La sección 3 describe el sistema imperante en Chile, mientras la sección 4 describe el impacto que han tenido algunos de sus elementos sobre la calidad de la educación. La sección final discute las implicancias de política y concluye.

2. INVERSIÓN EN EDUCACIÓN: VISIÓN GLOBAL

La relevancia asignada al sistema escolar es visible, entre otros aspectos, en los recursos asignados al sector. En lo que respecta al país, es notable el esfuerzo de los últimos gobiernos en aumentar los montos destinados a este ámbito. Precisamente, como se observa en la Figura 1, los dineros asignados a la educación han experimentado una tendencia creciente. Entre los años 2000 y 2020 los recursos totales destinados al sector como porcentaje del PIB crecieron en aproximadamente tres puntos porcentuales, llegando al 6,3% del PIB en el último año.

Desde una perspectiva comparada, el gasto que se destina a las instituciones de educación es superior al promedio de la OCDE. Esto se aprecia en la Figura 2, que presenta el gasto total (público y privado) asignado a instituciones educativas como porcentaje del PIB en distintos países del bloque para el año 2017. En promedio, los países de la OCDE destinan el 4,9% de su producto. Dicha cifra es superior en el caso de Chile, que destina el 6,3% del PIB al sector educativo. Así, Chile aparece en la actualidad dentro de los países que entregan mayores recursos a instituciones educativas como porcentaje del producto.

Desagregando el gasto por nivel educativo, la gráfica muestra que en los países miembros de la OCDE el gasto asignado a las instituciones de educación básica y media alcanza el 3,5% del PIB en promedio, mientras que los recursos que van a los establecimientos del nivel de educación superior es menos de la mitad, alcanzando el 1,4% del PIB. Esto difiere de lo que se observa en el caso de Chile. En el país, el monto asignado a los establecimientos de educación básica y media alcanza el 3,6% del PIB, cifra similar al promedio del bloque. Sin embargo, el monto destinado a educación superior asciende al 2,7% del PIB, casi el doble del monto asignado en la OCDE como bloque. Esta diferencia demuestra una de las anomalías que distinguen a Chile, siendo la gratuidad en la educación superior, instaurada a partir del 2016, un factor determinante tras la dominancia presupuestaria de ese nivel. Si se entiende el proceso educativo como uno gradual y secuencial, el aseguramiento de recursos en los primeros niveles debería ser una prioridad.

FIGURA 1

EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN (2000-2020)

Fuente: Elaboración propia en base a información DIPRES y Banco Central.

En esta línea, las comparaciones a nivel de estudiante ponen en perspectiva el impacto en la distribución de los recursos que ha tenido la reciente evolución de los recursos educacionales en Chile.

De acuerdo con los datos OCDE, en 2017 el gasto destinado por estudiante (educación primaria, media y terciaria) alcanzó los US$ 6.487 en el país, cifra distante de los US$ 11.231 destinados en promedio entre los países miembros del conglomerado de países. Es necesario poner tales cifras en contexto: mientras el PIB per cápita de Chile no superó los US$ 25.000 el 2017, el promedio de la OCDE fue de US$ 43.000. A pesar de lo anterior, en 2017 el país destinó un 25,9% del PIB per cápita por cada estudiante, apenas 0,2 puntos porcentuales por debajo de lo destinado en los países miembros de la OCDE (26,1%).

Por otra parte, al analizar el gasto según nivel educativo, emergen importantes diferencias. Precisamente, de acuerdo con la misma fuente, en 2017 los montos destinados por estudiante en educación superior fueron 1,8 veces mayores a lo que se destinó por estudiante en educación básica y media en Chile, mientras en los miembros de la OCDE dicha proporción fue de 1,6. De hecho, Chile es uno de los países que mayores recursos destinan a la educación superior como proporción de lo que aporta a los otros niveles educativos. Por lo mismo, el esfuerzo nacional en materia de presupuesto parece más orientado a la redistribución de recursos desde los niveles educacionales más altos hacia los primeros años. Esto sería consistente con la evidencia internacional, que identifica en los niveles educacionales iniciales (prebásico, básico y medio), foco de este capítulo, las mayores oportunidades para asegurar el retorno social de los recursos públicos y privados en el sector (Heckman, 2011).

FIGURA 2

GASTO EN INSTITUCIONES EDUCATIVAS COMO % DEL PIB EN 2017

Fuente: elaboración propia en base a datos OCDE.

Los montos y el destino de los recursos orientados a la educación se explican por la estructura del sistema de financiamiento. Como se anticipó en la introducción, el origen del mismo se remonta a la reforma educativa de los años 80, que consolidó a las subvenciones escolares como instrumentos para la distribución eficiente de los recursos. Un análisis más detallado se presenta a continuación.