AAVV - Planificación y patrimonio territorial como instrumentos para otro desarrollo

Igualmente, la Ley tiene por objeto la regulación de la actividad de ordenación del territorio y urbanística, del régimen de utilización del suelo y de los instrumentos en el mercado del suelo. Esto que demuestra que la Ley no solamente plantea los principios que lideran la ordenación del territorio y el urbanismo sino también que regula dos sectores técnicos como son el régimen de utilización del suelo y los instrumentos de intervención en el mercado del suelo.

La Ley pone también de relieve la necesidad y obligación de incluir la participación ciudadana en los procesos de planificación territorial.

Los instrumentos correspondientes a la Ley 35/2002, y que vamos a tratar con mayor detalle son: la Estrategia Territorial de Navarra (ETN), los Planes de Ordenación Territorial (POT), los Planes Directores de Acción Territorial (PDAT) y Los Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (PSIS), y a nivel municipal los Planes Generales Municipales (PGM).

1.2. LOS INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

La ordenación del territorio en Navarra se apoya en varios instrumentos que se implementan en las distintas escalas de planificación territorial.

1.2.1. La Estrategia Territorial de Navarra

La ETN es, tal como recoge la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre de 2002, de Ordenación de Territorio y Urbanismo (LFOTU), el instrumento-marco de orientación para la planificación estratégica del territorio de Navarra.

A diferencia de la ordenación del territorio tradicional, el plan estratégico aplicado al territorio no tiene carácter normativo. En cambio, está orientado a la acción, ya que formula retos, plantea alternativas y propone líneas de acción. Además, la planificación estratégica debe internalizar la planificación sectorial. Por ello, una buena parte de las acciones y medidas propuestas por un plan estratégico son competencia de los diversos organismos encargados de la planificación sectorial.

La ETN aplica los principios metodológicos de la Estrategia Territorial Europea (ETE): la Ordenación del Territorio como opción para establecer perspectivas de desarrollo regional; la participación de agentes sociales y de los ciudadanos; y la definición y el seguimiento posterior de indicadores de evaluación, para observar la marcha de la región en el futuro y así poder actuar. Es precisamente esta visión a largo plazo una de las bases conceptuales que orientan el trabajo. Este horizonte orientativo de 25 años supone un salto importante en el modo habitual de proceder en la planificación territorial en la Comunidad Foral. Habitualmente, los escenarios de los ejercicios planificadores no han ido más allá de diez o doce años. Sin embargo, esta visión a largo plazo no quiere ser rígida ni poco permeable a los cambios continuos que sufre la sociedad del siglo XXI. En este punto importante residen dos de los pilares metodológicos de este proyecto y en los que se sustenta también el Modelo de Gobernanza de Navarra en materia territorial: la consideración de la ETN como proceso continuo y el seguimiento de la evolución del territorio, mediante la definición de una serie de indicadores territoriales que permitan evaluar la evolución del espacio en relación con los objetivos o directrices de desarrollo territorial definidos en el documento.

Este modelo implica que, en un mundo sujeto a cambios muy rápidos, resulta fundamental tener la necesaria flexibilidad para adaptar las diferentes políticas a la coyuntura que en cada momento atraviese la región pero sin renunciar a la visión territorial de futuro fijada en los instrumentos estratégicos. Precisamente por esta razón la ETN está sujeta a revisión periódica.

Dicha evaluación se concreta en prever un seguimiento posterior del proyecto, mediante el establecimiento de indicadores, que aproximan, de manera cuantitativa, los objetivos previstos para Navarra en los próximos 25 años.

En este sentido, en la ETN se ha traducido el acervo teórico de los principios orientadores y directrices territoriales en que se basa el proyecto (competitividad, cohesión social, desarrollo sostenible, policentrismo, acceso a infraestructuras y conocimiento, y gestión del patrimonio natural y cultural) a objetivos medibles y con capacidad de ser seguidos y evaluados en el tiempo.

1.2.1.1. El contenido y los objetivos de la ETN

La ETN se divide en cuatro grandes áreas que a su vez se corresponden con las fases de elaboración de la misma:

o Diagnóstico de situación y los retos de futuro para la sociedad navarra.

o Modelo de Desarrollo Territorial deseable a partir de las hipótesis que marcan el diagnóstico de situación y los retos para Navarra.

o Opciones estratégicas, objetivos y directrices para alcanzar el Modelo de Desarrollo Territorial de futuro.

o Indicadores de situación y seguimiento.

Las propuestas fundamentales de la ETN a preservar en el tiempo son el Modelo de Desarrollo Territorial de futuro (MDT) y las Opciones Estratégicas que sustentan sus objetivos y directrices.

1.2.1.3. Modelo de Desarrollo Territorial de futuro

Una vez desarrollado el punto anterior, la ETN define un Modelo de Desarrollo Territorial 1, que “define de modo sintético el uso que harán los navarros del territorio en el futuro”. Este modelo puede orientar las políticas sectoriales que inciden en el espacio regional hacia una mayor cohesión económica y social, un desarrollo sostenible y una competitividad más equilibrada.

El Modelo de Desarrollo Territorial de futuro parte de la concepción de Navarra como una Región-ciudad, lo que implica ver la Comunidad Foral como:

– Un amplio espacio que incluye desde zonas totalmente urbanizadas a espacios tradicionalmente rurales o naturales con diversos núcleos urbanos intermedios.

– Un gran Área Polinuclear Central que dinamiza y pone en relación los diferentes espacios de la región.

– Un modelo de sistema urbano basado en la complementariedad y no en la jerarquía.

– Una red de núcleos que posibilita una equivalencia en el acceso de la población a los servicios.

– Un conjunto que se relaciona con otras entidades territoriales cooperando en beneficio mutuo pero también compitiendo por su propio bienestar; que se conecta interna y externamente por medio de infraestructuras de transporte y de telecomunicación eficaces que facilitan el desarrollo económico, la movilidad, el acceso a la información y la diversidad de modelos de residencia.

– Un modelo unitario, pero complejo y diverso, capaz de suscitar estrategias para cada una de sus partes en beneficio de todas, cohesionando, con una identidad histórica y cultural muy fuertes y con una clara vocación europea y universal.

Los elementos que componen el modelo son los siguientes:

• Subsistemas regionales. Entendidos como los grandes espacios regionales que permiten una mejor comprensión de las características de las diferentes partes de la Comunidad Foral. Esto permite definir sus problemas y potencialidades a una escala más fina y determinar papeles y funciones en el marco de la Estrategia Territorial. Estos subsistemas se han definido en función de las formas de asentamiento; los sistemas de comunicación, internos y externos; y el paisaje y la cultura. Existen zonas de transición, que se han incluido al mismo tiempo en dos subsistemas. Este solapamiento es aconsejable en un caso como el de Navarra en el que las características de transición o la doble “pertenencia” a espacios diferentes no solamente es habitual, sino que además es una de las características que presenta mejores oportunidades de desarrollo.

• Subsistemas urbanos. Núcleos de población que funcionan de forma conjunta dotando a sus territorios circundantes de una capacidad de competencia sobre otros en alguna o todas las actividades ciudadanas así como en la capacidad inequívoca de gestionar su propio territorio.