Simon Bundi - Gemeindebürger, Niedergelassene und Ausländer

Mit dem Streit um Eigentumsrechte und Kompetenzen, mit den Bürgervereinen, der Boden- und Energiepolitik, der Einbürgerungspraxis und den Distinktionsmechanismen ausserhalb gemeindebürgerlicher Institutionen soll am Gegenstand der Bündner Gemeindebürger dargestellt werden, dass altrepublikanische Demokratievorstellungen nicht nur als Gemeindeautono – mie, sondern auch in der Frage der politischen und wirtschaftlichen Partizipationsrechte innerhalb der Gemeinden eine wirkmächtige politische Tradition bildeten. Den Gemeindebürgern Graubündens gelang es, ein eigenes Selbstverständnis aus dem vormodernen Freistaat der Drei Bünde über die historischen Bruchlinien der Moderne hinaus zu erhalten. Zu zeigen, wie, wo und warum dies möglich war, ist das Ziel dieser Untersuchung. Gleichzeitig kann es in einer ersten Monografie zum Thema nicht darum gehen, möglichst alle Aspekte des historischen Phänomens Bürgergemeinde abzudecken. Gänzlich unberücksichtigt bleibt in dieser Untersuchung der neben der Bürgerrechtsverleihung und der Boden- und Wasserrechtspolitik wichtigste Zweig ihrer Kompetenzen: die Armenpolitik. Zum einen kann man diese Auswahl als willkürlich bezeichnen, weil sie auch aus arbeitsökonomischen Gründen erfolgt. Zum anderen ist zumindest der Umgang mit Fahrenden als Teil der Armenpolitik Graubündens bereits gut erforscht. 38

In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts traf das aufklärerische Postulat der Rechtsgleichheit aller mündigen Männer auf die vormodernen Demokratieprinzipien der Bündner Gemeinden. Die Gemeindebürger genossen de jure – und vielerorts bis in die 1870er-Jahre auch de facto – das alleinige Stimm- und Wahlrecht und die Nutzungsrechte an den kommunalen Alpen, Weiden und Wäldern. Zugezogene, denen das Stadt-, Nachbarschaftsoder Landrecht fehlte, hatten in der Regel keinerlei politische Mitspracherechte. Bestand für sie die Möglichkeit, das Gemeindevermögen zu nutzen, war dies meist an besondere Gegenleistungen gebunden. Nachdem dieses Spannungsverhältnis in den 1860er-Jahren in der Stadt Chur das erste Mal virulent geworden war, griff der Kanton Mitte der 1870er-Jahre in den Gemeinden durch. Mit einem neuen Niederlassungsgesetz nahm er das erste Mal die exklusive Partizipationsberechtigung der Gemeindebürger zum Angriffspunkt. 39Dadurch wurden de facto Politische Gemeinden (Einwohnergemeinden) geschaffen, während den Gemeindebürgern die Möglichkeit gegeben wurde, sich für die wenigen, ihnen noch verbliebenen Rechtsprivilegien zu organisieren 40– was sie in einem Grossteil der Bündner Gemeinden in den folgenden Jahren und Jahrzehnten auch taten. Folgt man dem amerikanischen Politikwissenschaftler Benjamin R. Barber, ging es den Behörden mit dem Niederlassungsgesetz nicht nur darum, einer ständig steigenden Anzahl mündiger Männer, die an ihrem Niederlassungsort nicht an der Politik und höchstens beschränkt am Gemeindeland teilhaben durften, zu mehr Rechten zu verhelfen. Der Bruch mit den alten Gemeindestrukturen war gleichzeitig ein Angriff auf ein Stück Gemeindeautonomie: Sie nahm den Gemeinden als Ganzes zwar keinen ihrer Aufgabenbereiche, die Gemeindebürger aber verloren fast vollständig ihre Sonderstellung als autonome Gesetzgebungs- und Verwaltungsinstanz. 41In diesem Spannungsverhältnis zwischen föderalistisch-altrepublikanisch geprägten Gemeinden und einem etatistisch-liberal modernisierenden Kanton situiert sich letztlich nicht nur die Geschichte des Streits um Eigentumsrechte und Kompetenzen in den Bündner Gemeinden, sondern die Abgrenzungsgeschichte innerhalb der Bündner Gemeinden überhaupt – auch wenn dieses Spannungsverhältnis in manchen Phasen nur latent vorhanden war und der Kanton in gewissen Fällen kurzzeitig auch die Position der Gemeindebürger gestützt hat.

Die mit dem spätmittelalterlichen und frühneuzeitlichen Kommunalismus entstandenen, altrepublikanisch verfassten Gerichtsgemeinden und die darin enthaltenen Nachbarschaften haben sich im frühneuzeitlichen Freistaat Dreier Bünde «paradigmatisch» ausgeprägt. 42Dieser Entwicklung kommt für die Hierarchisierung innerhalb der ansässigen Bevölkerung eine wichtige Rolle zu. Der Kommunalismus, verstanden als Bewegung, die den Landgemeinden gleich den Städten eine eigene Satzungs-, Verwaltungs- und Rechtssprechungskompetenz verlieh, trennte in erster Linie die partizipationsberechtigten Einwohner von den Hintersassen dadurch, dass sich die Gerichtsgemeinden und Nachbarschaften nicht nur immer mehr Rechte und Pflichten aneigneten, sondern auch den Zugang dazu regulierten. Der Kommunalismus ermöglichte somit einen vormodernen Republikanismus, bei dem nicht ein Gesamtstaat im Vordergrund steht, sondern föderalistisch organisierte Gerichtsgemeinden und Nachbarschaften, die als politisch-soziale Einheiten einer am Gemeinwohl orientierten Korporation von Männern zu verstehen sind, die «durch das Recht und gemeinsame Interessen verbunden sind». 43Den Zugang zu dieser frühen Form demokratischer Macht, die in den verschiedenen Gemeindeformen gründete, kanalisierten die weitgehend souveränen Gemeinden selbst.

Der 1803 entstandene Kanton hatte von Anfang an mit den Kontinuitäten der kommunalistischen beziehungsweise föderalistischen Strukturen des ehemaligen Freistaats zu kämpfen. Zur Diskussion stand das Rechtsverhältnis des Kantons zu den noch in vielen Bereichen autonomen alten Gerichtsgemeinden und den Nachbarschaften. Die auf die Gemeindebürger beschränkte Partizipationsberechtigung auf lokaler oder kantonaler Ebene wurde hingegen in der ersten Jahrhunderthälfte noch nicht infrage gestellt. Es ging zunächst ganz generell bei den Staatsaufgaben darum, «wie ein moderner Staat aussehen sollte und wie Bünden unter substantieller Wahrung der bestehenden altdemokratischen Freiheiten und Zuständigkeiten aussehen durfte». 44Doch das Problem der politischen und wirtschaftlichen Partizipation aller (männlichen) Gemeindeeinwohner musste früher oder später zu einem Zankapfel zwischen konservativen Altrepublikanern und liberalstaatlichen Erneuerern werden. In der Schweiz waren es eben nicht zuletzt die Gemeinden, die sich in der Frühen Neuzeit nicht nur eine Fülle von Kompetenzen angeeignet hatten, sondern als «souveräne Herrschaftsformen» 45eine sehr restriktive Form von alter Demokratie gegenüber dem modernen Staat verteidigten.

In Graubünden kam der radikale Bruch, wie erwähnt, mit dem Niederlassungsgesetz von 1874. Mit ihm verschwanden zwar die Partizipationsprivilegien der Gemeindebürger weitgehend, nicht aber das altrepublikanische Prinzip weitgehend autonomer Gemeinden an sich. Die Gemeindeautonomie wurde gleichsam auf die neuen Politischen Gemeinden übertragen und behielt bis heute im Kanton Graubünden eine wirkmächtige Persistenz. Das altrepublikanische Prinzip einer korporativ organisierten Personalkörperschaft blieb auf die sich nach und nach neu institutionalisierenden Bürgergemeinden beschränkt oder konnte im Sinne einer abgestuften Gemeindeeinheit durchgesetzt werden. In letzterem Fall nahmen die Bürger ihre Rechte innerhalb der Organe der politischen Gemeinde wahr (wobei in den Quellen bisweilen dafür ebenfalls der Terminus Bürgergemeinde auftaucht). Da sich die knappen Bestimmungen des Niederlassungsgesetzes von 1874 rasch als ungenügend erwiesen, kam es in der Folge zwischen einzelnen institutionalisierten Bürgergemeinden und Politischen Gemeinden zu einer langen Reihe von juristischen Konflikten betreffend Eigentums- und Kompetenzfragen. Die hohe Zahl dieser oft über mehrere Instanzen gezogenen Rechtsstreitigkeiten dürfte in der Schweiz einzigartig sein. 46Diese lange Abfolge von Versuchen, die Bündner Bürgergemeinden staatsrechtlich zu konsolidieren, bildet den ungefähren chronologischen Rahmen der ganzen Untersuchung und prägt das Selbstbewusstsein der Bündner Bürgergemeinden teilweise bis heute. 47