Javier Díaz-Albertini Figueras - Redes cercanas

El estudio de la institucionalidad es otra aproximación interesante en el intento de entender la poca efectividad de nuestras normas formales. Normalmente enfoca las dificultades en la construcción de instituciones (institution building), especialmente las que conducen hacia el desarrollo humano, entendido este último como la institucionalidad democrática. El peso de las instituciones ha cobrado especial importancia desde las ciencias económicas, en un intento de explicar mejor los factores que facilitan las relaciones sociales (incluyendo las económicas) vía procesos que reducen los costos de transacción. En este sentido, el neoinstitucionalismo considera que el tipo de instituciones que se construyen en una sociedad, tiene una importante incidencia sobre su actuar económico y desarrollo. 16North (s/f) define las instituciones como “las reglas de juego” (formales e informales) y las “características de su ejecución”.

Recientemente John Crabtree (2006) editó un libro al respecto con sendos artículos sobre las características y el funcionamiento de diversas instituciones en nuestro país, como son los partidos políticos, la descentralización del Estado, las fuerzas de seguridad, los programas sociales, la reforma judicial, las empresas, entre otros. En la introducción, Crabtree señala:

[...] el período de Velasco vio la abolición o modificación de las viejas instituciones y prácticas, pero aún no se ha establecido una nueva institucionalidad que refleje normas más democráticas. En algunos sentidos, la nueva arquitectura institucional se está polarizando más que la anterior. De ahí que no resulte sorprendente que los intentos de diseñar reformas políticas democratizadoras no tuvieran eco entre la opinión pública. Está demostrado que alcanzar un grado de consenso en la sociedad acerca de lo que se necesita hacer es una meta difícil de lograr (2006: 8).

Las dificultades en hallar los consensos básicos que permitan la actuación institucionalizada democrática son producto de un complejo conjunto de factores que son analizados en este libro. Drinot, por ejemplo, examina cómo el racismo —y las desigualdades que surgen a partir de él— son fundamentales para entender el funcionamiento de nuestras débiles instituciones, sean estas públicas o privadas.

El carácter excluyente de muchas de las políticas públicas y las mismas concepciones con respecto al gasto estatal, están imbuidas con una concepción del “otro” no blanco “[...] como depositario y agente de la pobreza, el atraso cultural y el fracaso nacional” (2006: 25). Esta exclusión se ve reforzada, paradójicamente, por los programas sociales que deberían tener como función fundamental establecer y proteger los derechos sociales básicos de todos los ciudadanos. Francke analiza la evolución de estos programas en el país y constata que ha predominado un manejo clientelista, en el cual los criterios políticos partidarios y el personalismo propio de un sistema construido alrededor de un caudillo o patrón, han socavado las posibilidades de construir un sistema gestionado con eficiencia y eficacia.

Finalmente, existen muchos intereses en el país que serían afectados si existieran instituciones sólidas, y de ahí la resistencia o inacción frente a reformas institucionales orientadas a fortalecer el papel del Estado. Durand considera que “[...] la gran empresa se ha acostumbrado a operar con un Estado ineficiente y corrupto pero funcional para la defensa de sus intereses” (2006: 189). Se refiere a las resistencias a las diversas regulaciones (laborales, defensa de consumidor, ambientales, sanitarias) y las posibilidades de escabullirse debido a la corrupción.

Hay otras aproximaciones que corresponden más bien a la relación entre la ética y el desarrollo, tema que ha estado cobrando importancia en los últimos años, incluso desde las ciencias económicas. 17Amartya Sen (2003), premio Nobel de Economía, es uno de los que ha trabajado con más dedicación la relación entre virtudes como la honestidad, la confianza, la equidad y la justicia, con el proceso de desarrollo y el crecimiento económico. Para Sen, el medio y el fin del desarrollo es la libertad, pero:

[...] resulta difícil entender una perspectiva de libertad que no tenga a la equidad como elemento central. Si la libertad es realmente importante, no puede ser correcto reservarla únicamente para unos pocos elegidos. En este contexto es importante reconocer que las negaciones y violaciones de la libertad se presentan típicamente bajo la forma de negar los beneficios de la libertad a algunos aun cuando otros tienen la plena oportunidad de disfrutarlos. La desigualdad es una preocupación central en la perspectiva de la libertad (2003: 11).

De ahí que Sen considere que no basta el “esclarecido interés propio” para lograr una ética del comportamiento conducente al desarrollo, sino que son necesarias instituciones que impulsen los valores de la libertad y la justicia. Para él “[l]a fuerza de la conexión valorativa de la ética con el desarrollo depende de las instituciones, y existen significativos elementos para probar esos enlaces de forma más profunda” (2005: 37).

Françoise Vallaeys (2002) ha utilizado esta aproximación en el caso peruano, intentando entender las dificultades que enfrentamos para construir una sociedad democrática, en la cual se respeten los derechos y se cumplan las normas. En su opinión, el desarrollo necesita de confianza y esta se logra sobre la base de costumbres de conducta ética que permitan generar la expectativa de que las cosas ocurrirán como deben de ocurrir. Añade que esto no se puede lograr por decreto porque no se puede obligar a nadie a ser moral, mas sí se puede crear un ambiente social que promocione el cambio.

La situación actual de la sociedad peruana, sin embargo, es de crisis moral, producto de la desigualdad, el autoritarismo, el debilitamiento de la comunidad, los desplazamientos, entre otros fenómenos, que en conjunto se constituyen en formidables obstáculos a la búsqueda y el logro de intereses comunes y de consensos. Como consecuencia, prevalece la tendencia del “sálvese quien pueda” y del “todo vale”. Estas tendencias, según Vallaeys, no siempre se construyen en un vacío de valores, sino que con frecuencia tienden a edificarse sobre la base de valores tradicionales como la amistad, la lealtad y la jerarquía, pero que se vuelven perversos en una sociedad en proceso de modernización que busca construirse precisamente sobre la base de la igualdad, los derechos y la democracia.

Para Vallaeys, el patrón moral tradicional lleva a personalizar nuestras relaciones, condicionando el respeto a la norma o conducta ética de acuerdo con lo que nos conviene a nosotros o a nuestros allegados. Santos Anaya también examina la personalización de nuestras relaciones en su ensayo sobre la dinámica individuo-persona en la sociedad peruana:

En el Perú (como en otras sociedades de Latinoamérica —Brasil, por ejemplo—) nos resulta difícil pensarnos y tratarnos, en espacios públicos, como individuos anónimos que merecen igual trato y respeto. Los desconocidos o extraños no son para nosotros con-ciudadanos, sino más bien personas dotadas de características peculiares que exploramos con lupa lo más que podemos (1999: 6, cursivas en el original).

Santos señala que el lenguaje jerarquizador cobra vida en la expresión: “¿Sabes con quién estás hablando?”, que busca marcar distancias y privilegios entre el locutor y los demás. Este lenguaje, puntualiza el autor, se utiliza de diversas maneras: para el logro de un privilegio o excepción, para defenderse de la discriminación y para que se cumpla la ley.

En cada una de ellas se apela no al derecho, sino a una posición personificada, a arreglos sociales informales pero vigentes y a evocar privilegios muy propios de una sociedad con un pasado estamental que se niega a morir. El espacio público se convierte, así, en un escenario de pugnas por ubicarse en una jerarquía fugaz, en un orden forjado de acuerdo a personajes y circunstancias, más que de consensos entre individuos anónimos. 18