Handbuch des Verwaltungsrechts

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Prinzipaler und inzidenter Rechtsschutz/Prüfungs- und Verwerfungskompetenz

Beim Rechtsschutz gegen Normen ist zwischen prinzipalen und inzidenten Rechtsschutzmöglichkeiten zu unterscheiden. Beim prinzipalen Rechtsschutz ist die Gültigkeit der Norm selbst Gegenstand des Verfahrens (z. B. § 47 VwGO). Beim inzidenten Rechtsschutz wird diese hingegen nur als Vorfrage geprüft.[323] Ein obsiegendes Urteil wirkt beim prinzipalen Rechtsschutz inter omnes, wohingegen beim inzidenten Rechtsschutz die Gültigkeit bzw. Ungültigkeit der Norm als bloße Vorfrage noch nicht einmal inter partes in Rechtskraft erwächst. Bei den inzidenten Rechtsschutzmöglichkeiten können Prüfungs- und Verwerfungskompetenz auseinanderfallen. Das angerufene Gericht ist dann allein befugt, die Gültigkeit der Norm zu prüfen. Eine verbindliche Entscheidung über deren Verfassungswidrigkeit bleibt hingegen allein dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten (Art. 100 Abs. 1 GG). Sofern einem Gericht sowohl die Prüfungs- wie die Verwerfungskompetenz zukommt, hat es eine rechtswidrige und damit nach h. M. unwirksame Norm aus eigener Entscheidung unangewendet zu lassen. Sehr diffizil ist der Rechtsschutzverbund zwischen der Fachgerichtsbarkeit und dem EuGH ausgestaltet.[324] Im Bereich des indirekten Vollzugs, d. h. von Rechtsakten deutscher Verwaltungsbehörden, die Unionsrecht vollziehen, sind die Instanzgerichte über den Wortlaut des Art. 267 AEUV hinaus zur Anrufung des EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens verpflichtet, wenn sie von der Ungültigkeit einer Norm des Unionsrechts ausgehen wollen.[325]

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Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 47 GRCh: Rechtsschutz gegen Normen

Inwieweit der Rechtsschutz gegen Normen verfassungsrechtlich durch Art. 19 Abs. 4 GG garantiert ist, hängt davon ab, ob eine Setzung von Normen als (deutsche) öffentliche Gewalt i. S. d. Art. 19 Abs. 4 GG zu qualifizieren ist. Das wird für von der Exekutive gesetzte Rechtsnormen mittlerweile allgemein bejaht,[326] für formelle Gesetze hingegen zum Teil bestritten,[327] obwohl Wortlaut und Systematik deren Einbeziehung nahelegen.[328] Die Zurückhaltung basiert wohl auf der verbreiteten Fehlvorstellung, die Einlösung der Rechtsschutzgarantie setze einen prinzipalen Rechtsschutz voraus.[329] Richtigerweise genügt – von wenigen Sonderfällen abgesehen[330] – aber auch ein inzidenter Rechtsschutz, um den von Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Rechtsschutz gegenüber formellen Gesetzen zu gewährleisten. Auf unionaler Ebene ist dies anerkannt. Lücken im nach Art. 47 GRCh gebotenen Rechtsschutz gegen Normen[331] werden hier durch inzidenten Rechtsschutz vor den mitgliedstaatlichen Gerichten geschlossen.[332]

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Parallelen der Konkordanzmuster

Rechtskreisübergreifend weisen die verschiedenen Konkordanzmuster zur Auflösung von Normkollisionen große Parallelen auf. Dabei ist zwischen Kollisionen gleichrangiger (I.) und der Kollision von Normen zu unterscheiden, die auf unterschiedlichen Normebenen (II.) angesiedelt sind.

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Vorrang der lex posterior und der lex specialis

Die Regeln für die Auflösung von Kollisionen zwischen gleichrangigen Normen dürften gewohnheitsrechtlich anerkannt sein.[333] Im Völkerrecht wird zum Teil auch auf allgemeine Rechtsgrundsätze verwiesen.[334] Die ältere Norm wird durch die jüngere Norm verdrängt (lex posterior derogat lex priori). Dies ist auf den Grundsatz der Herrschaft auf Zeit zurückzuführen. Der rechtssatzförmig bekundete Wille des jüngeren Normgebers verdrängt Normen, die von früheren Normgebern erlassen wurden. Allgemein anerkannt ist auch der Grundsatz lex specialis derogat legi generali,[335] wonach eine allgemeine durch eine speziellere Norm verdrängt wird. Der Grundsatz lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, wonach die frühere speziellere Norm nicht durch eine spätere allgemeine Norm verdrängt wird,[336] ist dann nur eine Vermutungsregel. Ob sie zutrifft, ist durch Auslegung der lex posterior-Regel zu klären.

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lex superior derogat legi inferiori

Komplexer gestaltet sich die Auflösung der Kollision von Normen unterschiedlicher Rangstufen. Ausgehend vom Stufenbau der Rechtsordnung muss sich im Ergebnis die höherrangige gegenüber der niederrangigen Norm durchsetzen (lex superior derogat legi inferiori).[337] Im Ausgangspunkt sind vier Grundmuster (dazu 1.) zu unterscheiden, die sich danach abschichten lassen, wie souveränitätsschonend der Ausgleich zwischen den Normebenen erfolgt. An dem einen Ende der Skala steht die rangkonforme Auslegung, an dem anderen der Geltungsverlust der niederrangigen Norm. Dazwischen sind die rangkonforme Rechtsfortbildung und der bloße Anwendungsvorrang angesiedelt. Sonderfragen stellen sich in polyzentrischen Rechtsordnungen (2.).

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Rangkonforme Auslegung

In Abhängigkeit davon, zwischen welchen Normen die Kollisionslage auftritt, haben sich für die rangkonforme Auslegung verschiedene Bezeichnungen eingebürgert. Gängig sind u. a. die völkerrechtskonforme[338] und die EMRK-konforme Auslegung des Unions- und des nationalen Rechts,[339] die europa- bzw. unionsrechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts,[340] die verfassungskonforme Auslegung des einfachen Gesetzesrechts,[341] die primärrechtskonforme Auslegung des Sekundärrechts,[342] die richtlinienkonforme Auslegung des nationalen Rechts[343] oder die bundesrechtskonforme Auslegung des Landesrechts.[344] Voraussetzung der rangkonformen Auslegung ist, dass die niederrangige Norm einen Auslegungs- bzw. Interpretationsspielraum eröffnet. In diesem Fall müssen diejenigen Interpretationsvarianten ausscheiden, die mit der höherrangigen Norm in Widerspruch stehen. Auf diese Weise ist der Geltungsanspruch der höherrangigen Norm sichergestellt. Zugleich wird der Eingriff in die niederrangige Normebene auf das Notwendigste beschränkt. Der Wille des niederrangigen Normgebers wird soweit respektiert, wie dies möglich ist, ohne sich in Widerspruch zu der höherrangigen Norm zu setzen. Eine rangkonforme Auslegung scheidet aus, wenn dies die Grenzen der Normauslegung sprengt. Das wird beispielsweise angenommen, wenn eine verfassungskonforme Auslegung im Widerspruch zum eindeutigen Wortlaut einer Norm steht. Eine Normkollision kann dann allenfalls noch im Wege einer verfassungskonformen Rechtsfortbildung vermieden werden.[345] Weitere Einschränkungen können sich aus dem Vorbehalt des Gesetzes ergeben.[346] Missverständlich ist der Begriff der sekundärrechtskonformen Auslegung des Primärrechts. In Wahrheit geht es um eine historische Auslegung der höherrangigen Norm, nicht aber darum, die Normpyramide auf den Kopf zu stellen. Gleiches gilt für die Auslegung des Verfassungsrechts im Lichte des einfachen Gesetzesrechts.[347]

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Geltungsvorrang

Der Vorrang der höherrangigen Norm kann auch dadurch gesichert werden, dass die niederrangige Norm außer Kraft tritt oder erst gar nicht zur Entstehung kommt, sofern sie erst nach dem Inkrafttreten der höherrangigen Norm erlassen worden ist.[348] Die Anwendung dieser Kollisionsregel setzt voraus, dass beide Normen dieselbe Rechtsfrage zum Gegenstand haben.[349] Sofern sich die Regelungsgegenstände lediglich überschneiden, kommt es zunächst nur zu einem partiellen Geltungsverlust. Ob der niederrangige Torso Bestand haben kann, ist im Wege der Auslegung zu entscheiden.[350] Nach überwiegender Auffassung folgt Art. 31 GG diesem Muster, wonach Bundesrecht Landesrecht bricht.[351] Vorzug dieses Konkordanzmusters ist, dass es für klare Verhältnisse sorgt und die Frage der zukünftigen Geltungskraft nicht in der Schwebe hält. Dafür greift es tiefer in die Normsetzungsautonomie der niederrangigen Normsetzer ein, als dies zur Vermeidung der Normkollision unbedingt notwendig ist.