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Catalina Ramírez - Segundo tribunal ambiental de Santiago

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Название:
Segundo tribunal ambiental de Santiago
Автор:
Catalina Ramírez
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El presente análisis, tiene como principal objetivo, el estudio de la labor jurisdiccional desarrollada por el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago durante el año 2021, el cual se encuentra estructurado en un aspecto formal previo y luego, en un análisis de fondo respecto a los criterios, características y recurrencias advertidas en los veinticinco casos de reclamación judicial reseñados
en las fichas jurisprudenciales acompañadas al Anexo del presente documento, para finalizar con una conclusión general en relación a la forma de resolver los casos sometidos a su conocimiento.

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La norma antes transcrita es la herramienta legal, a fin de poner término a la elusión del sistema de evaluación de impacto ambiental o a la variación del instrumento de evaluación. Además, la expresión “a sabiendas”, se estableció como requisito para la concurrencia del fraccionamiento, esto es, que se obre de manera dolosa a fin de eludir al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental o bien, alterando la vía de ingreso. Al respecto, ha sido resuelto que el fraccionamiento de un proyecto debe ser realizado dolosamente con clara intención de variar el instrumento de evaluación o de eludir el ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, elemento que debe ser debidamente acreditado. Lo anterior, se encuentra recogido además en los casos de reclamación R-192-2018, ficha N° 1; R-202-2019, ficha N° 2 y R-217-2019, ficha N° 6.

2.3.6.- Participación ciudadana en las declaraciones de impacto ambiental:

De acuerdo a lo dispuesto en la Ley N° 19.300 y el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, los proyectos a que se refiere el artículo 10 de la Ley N° 19.300 deben someterse a evaluación mediante una “Declaración de Impacto Ambiental” (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), siendo este último instrumento mucho más estricto que el primero. En ambos instrumentos, podemos encontrar el procedimiento de participación ciudadana, conocido como PAC, y en dicho sentido, mientras en los Estudios de Impacto Ambiental dicha participación es de carácter obligatorio, en las Declaraciones de Impacto Ambiental -de acuerdo al artículo 30 bis de la Ley N° 20.417 y artículo 94 del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental -, sólo se da inicio cuando ésta sea solicitada de la forma establecida en el Reglamento y en el evento que el proyecto sometido a evaluación genere “cargas ambientales”, lo que ocurre cuando genera una externalidad negativa al mismo tiempo que ocasiona beneficios sociales y ligado además al concepto de justicia ambiental en su dimensión material, toda vez que lo que subyace al marco legal y reglamentario señalado, es la desigual distribución de las cargas y/o beneficios ambientales.

En dicho sentido, se han pronunciado los fallos del Segundo Tribunal Ambiental, en los Roles R-217-2019, ficha N° 6; R-236-2020, Ficha N° 21; R-252-2020, ficha N° 24 y R-231-2020, ficha N° 25.

3.- Conclusión

En términos generales, el Tribunal Ambiental ha desarrollado una ardua labor en materia de reclamaciones judiciales a la luz de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley N° 20.600, al conocer y resolver durante el año 2021 los veinticinco casos de reclamación interpuestos, aplicando al momento de fallar, los distintos criterios que fortalecen la labor jurisdiccional que realiza, tal como la debida fundamentación que exige a la Administración en los ámbitos de su competencia, lo cual genera la debida certeza jurídica para el administrado.

Por otra parte, se advierte del contenido de las sentencias, una armónica interpretación de las normas que integran la institucionalidad ambiental en aquello que dice relación con los principios generales a los cuales se ha hecho alusión y los aspectos procedimentales que surgen en los diversos procedimientos administrativos previos al inicio de la etapa de reclamación judicial.

4.- Bibliografía:

Textos legales:

Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.

Ley N° 20.600 que crea los Tribunales Ambientales.

Ley N° 20.417 que creó el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente.

Ley N° 19.880, sobre Bases Generales de la Administración del Estado.

Decreto N° 40 de 12 de agosto de 2013 que aprueba el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

Doctrina y jurisprudencia:

Artículo del Profesor Alejandro Vergara y legitimación activa y acción de nulidad administrativa: interés y concepto de “lesión de derechos” (Parte II), [en línea, consultado el 29 de enero de 2021] http://derecho.uc.cl/cn/noticias/derecho-uc-en-los-medios/20287-profesor-alejandro-vergara-y-legitimacion-activa-y-accion-de-nulidad-administrativa-interes-y-concepto-de-lesion-de-derechos-parte-ii#:~:text=La%20legitimaci%C3%B3n%20activa%20es%20un,determinada%20que%20supuestamente%20le%20afecta.

Respecto a la debida motivación de los actos de la Administración: Segundo Tribunal Ambiental, Roles R-226-2020, ficha N° 9; R-208-2019, ficha N° 10; R-224-2019, ficha N° 13; R-233-2020, ficha N° 14; R-253-2020, ficha N° 16; R-243-2020, ficha N° 22; R-252-2020, ficha N° 24; R-231-2020, ficha N° 25.

Respecto al principio de congruencia en materia ambiental: Segundo Tribunal Ambiental, Roles R-131-2016, de 28 de abril de 2017, c. 14; R-64-2017 (acumulada al Rol R-165-2017), de 1 de agosto de 2019, c.3; Excma. Corte Suprema de Chile en sentencia Rol N° 42.004-2017 de 9 de octubre de 2018, c. 4 y 5; y en los casos R-203-2019, ficha N° 3 y R-219-2019, ficha N° 8.

Respecto al principio de confianza legítima: Segundo Tribunal Ambiental R-160-2017, de 21 de agosto de 2018, c.49; y en los casos de reclamación R-192-2018, ficha N° 1; R-207-2019, ficha N° 5 y R-239-2020, ficha N° 17.

Respecto a la legitimación procesal: Segundo Tribunal Ambiental: Roles R-10-2013, de 19 de junio de 2014, c.27; R-143-2017 (acumulada al R-144-2017 y 145-2017), de 10 de diciembre de 2018, c.27; R-125-2016, de 11 de febrero de 2019, c. 56 y R-182-2018, de 25 de junio de 2020, c. 28) y en los casos de reclamación R-203-2019, ficha N° 3 y R-236-2020, ficha N° 21.

Respecto al fraccionamiento de los proyectos: Segundo Tribunal Ambiental: Roles R-192-2018, ficha N° 1; R-202-2019, ficha N° 2 y R-217-2019, ficha N° 6.

En cuanto a la Participación Ciudadana: Segundo Tribunal Ambiental: Roles R-217-2019, ficha N° 6; R-236-2020, Ficha N° 21; R-252-2020, ficha N° 24 y R-231-2020, ficha N° 25.

1Ingeniero Civil Industrial, Universidad de Chile. Magister en Derecho de la Empresa, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magister en Economía Aplicada, Universidad de Georgetown. Magister en Derecho Ambiental, Universidad del Desarrollo. Académico en la Universidad de Chile y Universidad Adolfo Ibáñez. teodoro.wigodski@gmail.com

2Abogada, Universidad de Las Américas. Magister en Derecho Ambiental, Universidad del Desarrollo. Coordinadora del Vigésimo Quinto Juzgado Civil de Santiago. ramirezcortez.catalina@gmail.com

3 https://tribunalambiental.cl/sentencias-e-informes/sentencias/

4Acción dirigida a cuestionar la validez de una sentencia, acto, documento o situación mediante la interposición de los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.

FICHA JURISPRUDENCIAL PARA FALLOS SOBRE RECLAMACIÓN DEL SEGUNDO TRIBUNAL AMBIENTAL

FICHA 1

Tribunal	Segundo Tribunal Ambiental de Santiago.
Tipo de acción y fecha de interposición	Acción de reclamación / 30-07-2018.
ROL	R-192-2018.
Ministros	Cristian Delpiano Lira (Presidente); Alejandro Ruiz Fabres y Daniella Ramírez Sfeir.
Partes (demandante y demandado)	Reclamante: Inmobiliaria Macul S.A.Reclamada: Superintendencia del Medio Ambiente.
Fecha de sentencia	14-01-2021.
Instancia	Primera instancia, no fue objeto de recursos.
Palabras claves	Reclamación – SEIA – SMA – Proyecto inmobiliario.
Hechos principales	La Junta de Vecinos de la Comunidad Ecológica de Peñalolén, interpuso una denuncia ante la Superintendencia del Medio Ambiente, en contra de la Inmobiliaria Macul S.A., en razón de un supuesto fraccionamiento de proyectos inmobiliarios en la comuna de Peñalolén, haciendo presente una eventual elusión al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante, “SEIA”) de los proyectos inmobiliarios “Condominio El Camino Antupirén Alto” (lote 4R), “Las Pircas Norte” (lote 4H1) y “Condominio El Pórtico Las Pircas Norte” (Lote 4H2) respecto de la cual la SMA inició una investigación. Luego de tres visitas de fiscalización por la SMA, en las cuales se advirtieron actividades de construcción, el 19 de julio del 2016, mediante Resolución Exenta N° 1/ROL D-041-2016, la SMA formuló cargos en contra de la Inmobiliaria Macul S.A., por haber fraccionado los proyectos inmobiliarios que se estaban construyendo en los Lotes 4H2 y 4R, los que en su conjunto suman 9,39 hectáreas”, lo cual, transgrede el artículo 35 letra n) de la Ley Orgánica de la SMA, clasificada como grave de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 2, letra d), del artículo 36 del mismo cuerpo legal, esto es, hechos, actos u omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes que involucren la ejecución de proyectos o actividades del artículo 10 de la Ley N° 19.30 al margen del SEIA.Finalmente, la tramitación del expediente sancionatorio, culminó el 28 de junio del 2018, mediante Resolución Exenta N° 775/2018, en virtud de la cual, la SMA decidió sancionar a la Inmobiliaria Macul S.A., con una multa equivalente a 318 UTA, por fraccionar los proyectos inmobiliarios de los lotes 4H1, 4H2 y 4R, por cuanto el ente sancionador verificó la concurrencia de todos los elementos del tipo infraccional del artículo 11 Bis de la Ley N° 19.300, resolución que dio origen a la Reclamación por parte de la Inmobiliaria Macul S.A. en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente.
Hechos que se demandan	La parte reclamante, en los fundamentos de su reclamación, invocó fundamentos de forma y fondo. 1.- En cuanto a la forma o vicios de procedimiento: a.- La SMA no se habría pronunciado respecto al primer PdC, presentado el 23.09.2016. b.- La SMA no tiene la facultad para reformular cargos. c.- La reformulación es un subterfugio, ya que no existirían antecedentes nuevos que lo hicieran procedente. d.- La reformulación adolece de vicios esenciales por haberse omitido hechos básicos que fundamentan la sanción. e.- El rechazo del segundo PdC habría sido arbitrario ya que no le fue permitido “volver al cumplimiento”f.- La resolución sancionatoria habría valorado pruebas y antecedentes que no fueron incorporados oportunamente al expediente administrativo.
Pretensiones del demandante	En virtud de los antecedentes de hecho y de derecho contenidos en la reclamación, la parte reclamante solicitó en el petitorio de su libelo: 1.- Que se declare nulo o se deje sin efecto de cualquier otro modo o por cualquier otra causa la Resolución Exenta N° 775 de la Superintendencia del Medio Ambiente.2.- Que, en su reemplazo, de dicte otra resolución ajustada a derecho, que absuelva a la Inmobiliaria Macul S.A. de los cargos formulados en el expediente sancionatorio D-041-2016 o declare la prescripción de la infracción invocada. 3.- En subsidio, se dicte una resolución que rebaje la sanción impuesta a la Inmobiliaria por otra ajustada a derecho y proporcionada a los hechos. 4.- Todo lo anterior, con expresa condena en costas.
Pretensiones del demandado	En el informe evacuado por la SMA en el procedimiento de reclamación, solicitó el rechazo del reclamo en todas sus partes y que se resuelva que el acto impugnado es legal y que fue dictado conforme a la normativa vigente, con costas.
Hechos controvertidos	Se identificaron las siguientes controversias en la reclamación de autos:I.- En cuanto al fondo: el fraccionamiento del proyecto. 1. División del proyecto: a) Titularidad de los predios involucrados y su relación física y territorial. b) Temporalidad en la tramitación y en la ejecución material de los proyectos. c) Construcción simultánea de los proyectos. d) Interacción y efectos sinérgicos de las partes fraccionadas. 2. Intención de eludir el SEIA. II.- En cuanto a la forma: respecto de los vicios del procedimiento administrativo sancionador.1.- Facultad de la SMA para reformular cargos. 2.- Requisitos para la reformulación de cargos. 3.- Sobre los PdC presentados por Inmobiliaria Macul.
EN CUANTO AL FONDO: 1.- El Tribunal determinó que los elementos esgrimidos por la SMA, analizados en su conjunto no son concluyentes para determinar que existe una unidad de proyecto, que configure el tipo del artículo 11 de la Ley N° 19.300, por lo que no habiendo nada que fraccionar, no puede existir la división de proyecto, así como tampoco un proyecto por etapas, puesto a que corresponde a “una excepción, consistente en una especie de excusa legal absolutoria” (Bermúdez Soto, Jorge, Fundamentos de Derecho Ambiental, 2° edición, Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2014, p. 301). Por lo anterior, al no haberse acreditado la unidad de proyecto, se concluyó que los proyectos a desarrollarse en los lotes 4H1, 4H2 y 4R, son independientes entre sí.
Hechos controvertidos	2.- De acuerdo a lo señalado por la SMA, respecto de la acción de fraccionar, ésta se habría producido cuando la reclamante presentó separadamente las solicitudes de anteproyectos y permisos de edificación ante la DOM de la Ilustre Municipalidad de Peñalolén. En relación a este punto, el Tribunal señaló que el 30 de octubre del 2012 fue promulgado el Reglamento del SEIA, el cual en su artículo 3° letra h.1.4, contenía una regla que exceptuaba de ingresar al SEIA aquellos proyectos a desarrollarse en “…aquellas zonas declaradas latentes o saturadas, que cuenten con un Plan de Prevención o Descontaminación vigente, dictado de acuerdo al artículo 44 de la Ley y se permita el desarrollo de proyectos inmobiliarios en un Instrumento de Planificación Territorial aprobado ambientalmente conforme a la ley”, excepción que estuvo vigente entre el 24 de diciembre de 2013 y 6 de octubre del 2014, por lo que en dicho sentido, de haber existido división, ésta no pudo llevarse a cabo con la intención de eludir al SEIA, ya que en ese momento de acuerdo al Reglamento no existía esa obligación, lo que impide configurar el tipo del artículo 11 bis de la Ley N° 19.300, lo cual viene en confirmar que la resolución sancionatoria adolece de falta de fundamentación en relación a los elementos que configuran el fraccionamiento.
EN CUANTO A LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO: 1.- La formulación de cargos, inicia la etapa del procedimiento administrativo sancionador, la cual está “… destinada al conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deberá pronunciarse o no la sanción administrativa (Bermúdez Soto, Jorge, op. Cit. Pp. 504-505). Por otra parte, el artículo 49 de la Ley Orgánica de la SMA contempla la facultad de formular cargos y el artículo 54 del mismo cuerpo legal señala que “ninguna persona podrá ser sancionada por hechos que no hubieren sido materia de cargos”. En dicho sentido, la formulación de cargos debe ser de carácter provisorio, debido a que ciertas actuaciones o antecedentes pueden llevar a modificarlo y en tal caso, corresponde reformular o ampliar los cargos (Bermúdez Soto, Jorge, op. Cit. 505). En dicho sentido, más allá que nuestra normativa no ha establecido expresamente que se puedan reformular cargos, lo cierto es que dicha atribución forma parte consustancial del ejercicio de la potestad sancionatoria, que la doctrina nacional y jurisprudencia administrativa y judicial reconocen expresa o tácitamente, aplicando a este acto trámite los mismos principios y disposiciones legales que informan y regulan la formulación de cargos. Sin perjuicio de lo anterior, la reformulación no puede ser arbitraria, debe ser debidamente motivada y además cumplir con determinados requisitos.
Derecho aplicado:	2.- En cuanto a los requisitos para la reformulación de cargos, debe ser realizada dentro de plazo, esto es, en el plazo de seis meses de duración del procedimiento administrativo de acuerdo al artículo 27 de la Ley N° 19880 y antes del acto terminal; y que se haya constatado la existencia de hechos nuevos. En dicho sentido, el Tribunal concluyó previo análisis de los antecedentes, que no se cumplieron los requisitos para la reformulación de cargos mediante la Resolución Exenta N° 7/ Rol D 41-2018, puesto a que los antecedentes esgrimidos por la SMA no constituyen hechos nuevos y desconocidos para el ente sancionador, sino que, por el contrario, éstos se encontraban en el expediente sancionatorio incluso con anterioridad a la formulación de cargos. 3.- En relación a los PdC, respecto del primero presentado por la reclamante, la SMA no se pronunció aprobando o rechazando el programa, sino que sólo se limitó a otorgar un plazo para que el supuesto infractor presentara un nuevo programa que se adecuara a la reformulación de cargos, por lo que dicha situación da cuenta de una cuestionable tramitación del programa por parte de la SMA, sobre todo considerando que las reuniones de asistencia al cumplimiento se estructuran sobre la base del principio de buena fe, así como la confianza que debe existir entre el regulado y la autoridad, cuyo rol es facilitar que aquél pueda volver adecuadamente a un estado de cumplimiento, asistiendo a los titulares infractores para que puedan presentar un PdC que cumpla con los requisitos para su aprobación. Respecto al segundo PdC, el Tribunal determinó que resulta arbitrario que la SMA exija a la Inmobiliaria desarrollar un proyecto que ésta decidió reducir y que no la obligaba a ingresar al SEIA. En definitiva, se concluye que si bien la SMA tiene la facultad para reformular cargos, en el caso de autos no se cumplieron los requisitos para ello y, por otra parte, respecto de los PdC presentados por la reclamante, contenían en el caso concreto, las acciones suficientes para ser aprobados
Jurisprudencia y Doctrina aplicada	1.- Respecto a la unidad de proyecto: “Bermúdez Soto, Jorge, Fundamentos de Derecho Ambiental, 2° edición, Ediciones Universitarias de Valparaíso, 2014, p.301. 2.- Respecto de la permanencia en la infracción: Nieto García, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, 5° ed. Editorial Tecnos, Madrid, España, 2012, p.493. 3.- Respecto de la permanencia en la infracción: Gómez Tomillo, Manuel y Sanz Rubiales, Iñigo. Derecho Administrativo Sancionador. Parte General. 3° edición. Navarra: Editorial Aranzadi S.A., p.649. 4.- Respecto de la permanencia en la infracción Etcheverry, Alfredo. Derecho Penal, Parte General, Tomo II, 3° Edición. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 1999, p.70.5.- Respecto a la supuesta elusión del SEIA: V. Politoff, Sergio; Matus, Juan Pierre y Ramírez María Cecilia. Lecciones de Derecho Penal Chileno, Parte General. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 2009, pp. 259 y 310. 6.- Reformulación de cargos: Bermúdez Soto, Jorge op. Cit. Pp. 504-505 7.- Reformulación de cargos: Osorio Vargas, Cristóbal, Manual de Procedimiento Administrativo Sancionador. Parte General, Primera Edición, Edición Thomson Reuters, Santiago, 2016, p.310-318-319-320.8.- Reformulación de cargos: Ossa Arbeláez, Jaime. Derecho administrativo sancionador. Una aproximación dogmática, Legis, Colombia, 2000. p 636. 9.- Reformulación de cargos: sentencia Rol R-122-2016 del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago y Rol 18.341-2017 de la Corte Suprema.10.- PdC: Sentencias Segundo Tribunal Ambiental Rol N° R-170-2018, considerando 24° y Rol R-199-2018, considerando 49°.
Resultado de la sentencia y decisión de fondo	Sentencia acoge reclamación deducida en contra de la Resolución Exenta N° 775 de 28 de junio de 2018, dictada por la SMA, en virtud de la cual se sancionó a la reclamante con una multa de 318 UTA, por fraccionar los proyectos inmobiliarios a desarrollarse en los lotes 4H1, 4H2 y 4Ry, en consecuencia, se dejó sin efecto la resolución reclamada, ordenándose a la SMA dictar una nueva resolución que absuelva a la Inmobiliaria de conformidad a los fundamentos desarrollados en la sentencia.