Juan José Sanabria López - Análisis de políticas públicas - metodologías y estudios de caso

Como establece José Luis Méndez, 6existen numerosos conceptos de lo que es una política pública, pero los elementos mínimos en los que coinciden dichas definiciones nos llevan a entenderlas como la acción consciente y específica (decisiones, programas, estrategias) por parte de las autoridades públicas (el Estado y/o el gobierno), dirigida a cumplir ciertos objetivos (prioridades). Definida así, la política pública tiene como un instrumento fundamental en su estructura la noción de programa público, el cual, según Harguindéguy, se integra por lo menos de 5 elementos: 7

1) El contenido, el cual se entiende como las medidas utilizadas, particularmente los instrumentos movilizados: prestaciones, recortes, represión, etc.

2) El calendario, es decir, la programación de la acción de la autoridad pública en el tiempo para maximizar su efecto.

3) Una teoría del cambio, ya que detrás de cada programa se esconde un razonamiento causal, de esta forma se genera una intervención de las autoridades públicas porque se cree que tendrá un efecto " X " sobre un grupo " Y ".

4) El campo de acción, el cual se compone de un grupo de personas y/o de un espacio geográfico; estos individuos son los receptores de la política y este criterio les diferencia de otros grupos territoriales y/o sociales que no se verán afectados directamente por el programa implementado.

5) La coerción, ya que tiene que haber una forma de obligar a la gente a que haga lo que se le pide.

A propósito de este último elemento, el de la coerción, es importante observar que la intervención de las autoridades públicas pretende justamente producir resoluciones que sean vinculantes para todos los miembros de una comunidad.

Desde este factor del programa público, Josep M. Vallès apunta que una política pública tiene como foco un área determinada de conflicto o tensión social; en este sentido, las políticas públicas son adoptadas formalmente en el marco de las instituciones públicas, hecho que les confiere la capacidad de obligar, es decir, de ser vinculantes, coercitivas; sin embargo, deben ser precedidas de un proceso complejo de formulación, en el cual han participado una pluralidad de actores públicos y privados de la comunidad. 8De esta forma, las políticas públicas no deberían ser acuerdos o transacciones voluntarias adoptadas por actores que defienden determinadas posiciones; las políticas públicas son determinaciones que se imponen sobre la comunidad, en virtud de son constituidas por las autoridades públicas, y por ello, cuentan con legitimidad política. 9El componente coactivo de una política se manifiesta de modos diferentes: a) en unos casos, la coacción es ejercida directamente señalando conductas obligadas; b) en otros, se manifiesta indirectamente ya que no se obliga a adoptar una conducta precisa, pero se establece que, en caso de manifestarse dicha conducta, debe ajustarse a determinadas condiciones; asimismo, este ejercicio de la coacción afecta en ocasiones a grupos amplios de ciudadanos o incluso a toda la comunidad, mientras que en otras alcanza solo a algunos grupos. 10

Como lo expresa Ricardo Uvalle, la política es una práctica social que se estructura en cursos de acción que responden a la complejidad de la acción colectiva, 11por ello el hacer uso de las políticas públicas como una herramienta de gobierno incentiva la cooperación entre los actores públicos y privados de la comunidad. Este instrumento de gobierno puede servir para desactivar tensiones, regular problemas y definir soluciones focalizadas para evitar la alteración violenta de la correlación de fuerzas.

Es importante aclarar que una política pública es un proceso que se rehace sin cesar; elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados. Las políticas públicas van cambiando a la luz de nuevas consideraciones producidas al tomar en cuenta la interacción entre las limitantes del contexto y la actuación de los agentes, pero estas nuevas adecuaciones y ajustes constantes no deben impedir que las políticas públicas sigan una dirección, ya que el objetivo que les dio origen, por muy general que se encuentre esbozado, es el que permite identificar el programa público específico de acciones. 12

Para José Luis Méndez un modelo ideal de política pública debería contar con seis elementos básicos: 13

1) El problema. En su definición y delimitación se debe considerar su legitimidad frente a otros problemas, la legitimidad de la definición del tipo de problema y la claridad con la que el problema mismo se define.

2) El diagnóstico. Para este ejercicio es importante la claridad y la legitimidad de los supuestos en los que se basan la definición de la naturaleza específica del problema, la(s) “solución(es)” encontrada(s), y la estrategia presentada.

3) La solución. Para la cual es fundamental considerar su claridad, legitimidad y conocimiento por parte de los actores involucrados.

4) La estrategia. En su diseño e implementación es importante, como en la solución, su claridad, legitimidad y conocimiento por parte de los actores involucrados, pero, además, no debe dejarse de lado el nivel de acción y coordinación que ella prevé entre los actores involucrados.

5) Los recursos. Es muy importante considerar su cantidad y tipo (de organización, presupuestarios y legales).

6) La ejecución. Entendida como la realización de las acciones “programadas” en una política pública, cuenta con dos momentos: la realización propiamente dicha y la evaluación de esa actividad.

No está por demás hacer énfasis en que la mayoría de las veces las políticas públicas son ejercicios de exploración y aprendizaje constantes, ya que en la “práctica” es permanente la incertidumbre en cuanto a su formulación y ejecución por la falta de información y de recursos: además, el contexto en el que se formulan, instrumentan y evalúan cambia frecuentemente. 14Es así que las decisiones y las acciones se rehacen de manera continua tomando en cuenta juegos de intereses; la opinión pública, los valores en competencia; las demandas de atención y solución; la sinergia de los actores sociales y políticos; la intencionalidad para planificar e implementar estrategias orientadas a la acción con fines específicos; la combinación de ámbitos, responsabilidades, órdenes, legislación, oficinas, participación, corresponsabilidad, recursos, personal directivo y operativo; visión de corto, mediano y largo plazo para cumplir objetivos y metas que tendrán impacto diferenciado en la comunidad. 15

Las políticas públicas, entendidas como programas de acciones, representan la realización concreta de decisiones; son uno de los medios empleados por las autoridades públicas con el propósito de modificar el comportamiento de los otros actores de la comunidad. De ahí la importancia de considerar que la acción de las autoridades públicas se desarrolla para y a través de actores sociales: personas encargadas de concebir, decidir e instrumentar las políticas públicas; además, también son personas las destinatarias de ellas. 16

Las políticas públicas, entonces, son una construcción social y su definición misma constituye un tema de controversia, debate y lucha política entre los actores. 17Por ello, y como lo señala André Roth, las políticas públicas no sirven para resolver los problemas, ya que en realidad los problemas son resueltos por los actores públicos y privados mediante la implementación de sus estrategias, la gestión de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje:

Las políticas públicas constituyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer una política pública no es resolver un problema, sino construir una nueva representación de los problemas que instaura condiciones sociopolíticas para el tratamiento de éstos por la sociedad y, a la vez, que estructura la acción del Estado. 18