Коллектив авторов - Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам

Смена тренда отразилась и на законотворческой деятельности. В 2002 г. внесены поправки в закон «О гражданстве», ужесточившие правила получения российского гражданства. В том же году принимается Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (по настоящее время регулирующий нахождение иностранцев на территории России). В первоначальной редакции Закон апеллировал общей категорией «иностранные граждане», не был настроен на регулирование сложного феномена. (Об этом, в частности, свидетельствует количество правок, внесенных в закон. Между 2006 и 2013 г. принято 33 федеральных закона, призванных уточнить существующие или сформулировать новые положения этого закона. За это время размер закона увеличился вдвое по сравнению с первоначальным вариантом.) Легализация пребывания и занятости иностранных работников представляла собой длительную и изнурительную бюрократическую процедуру, зачастую непреодолимую как для самих мигрантов, так и для работодателей [Витковская, 2009].

В марте 2003 г. распоряжением Правительства РФ одобрена (рестриктивная) «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». В ней объект «регулирования» («миграционный процесс») не определен, но «миграционная ситуация» в России описана в категориях угрозы национальной безопасности, вызовов санитарно-эпидемиологической, криминогенной и т. п. обстановки в регионах, принимающих иммигрантов [16]. «Охранительные» обертоны в Концепции сочетаются с утверждением, что экономика нуждается в «дополнительных трудовых ресурсах», ставится задача обеспечить «регулируемый приток иммигрантов, в первую очередь из государств СНГ». В качестве «актуальной проблемы для российского общества» названа и необходимость «формирования установок толерантного сознания».

Тема «формирования установок толерантного сознания» как административной задачи возникает еще в 1990-х годах. В 2001 г. появляется Федеральная целевая программа «Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе», вслед за ней в разных регионах появляются и действуют до 2014–2015 гг. свои программы «Толерантность». Цель – предотвратить рост «ксенофобии и межнациональной напряженности» – в этих Программах сочетается с экзотизирующим этноцентричным взглядом на «приезжих» (как предполагается, «иноэтничных») людей [Карпенко, 2013]. Такой взгляд мешает сформироваться промиграционному дискурсу. Подогреваемые заявлениями официальных лиц и СМИ, регулярно связывавшими актуальные проблемы с присутствием иностранных мигрантов, в обществе поддерживаются стойкие антимигрантские настроения [Карпенко, 2002; Малахов, 2007 и др.], создающие барьеры на пути формирования интеграционного тренда в миграционной политике. Эффектом этнизации мигрантов в публичном дискурсе становится фокусировка внимания на «конфликте культур». Нежелательность изменения этнического состава населения очень часто выступает в качестве одного из главных аргументов в пользу рестриктивной миграционной политики.

Альтернативная аргументация складывается в поле демографии и демографической политики. В 2001 г. была принята «Концепция демографического развития РФ на период до 2015 г.», призванная дать официальное видение «объективных демографических потребностей страны» и наметить ориентиры развития. В 2007 г. появилась «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.», во многом уточнившая положения документа 2001 г. Как в первом, так и во втором документе в качестве важнейших целей «регулирования миграционных потоков» заявлено «создание действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации», «обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения». В Концепции 2007 г. «иммиграция» видится источником пополнения «человеческого капитала» России за счет «привлечения на постоянное место жительства» «иммигрантов [выходцев из других стран] трудоспособного возраста». С моей точки зрения, в поле демографии складываются аргументы, подпитывающие «либеральный» тренд в миграционной политике, ориентированный на привлечение мигрантов и скорейшую интеграцию в принимающее общество.

К началу 2000-х годов в научном споре об «объективных демографических потребностях России» и о том, какова роль иммиграции в решении демографических проблем обозначилось две позиции: «либеральная» и «охранительная». Общим между ними является признание надвигающейся на Россию «демографической катастрофы» (сокращение абсолютной численности населения, доли в нем лиц в трудоспособном возрасте и т. п.) [17], различается – представление о роли, которую в предотвращении «катастрофы» призвана сыграть активная иммиграционная (ориентированная на пополнение постоянного населения за счет иммигрантов) политика. «Либералы» доказывают, что в сложившейся ситуации основным, если не единственным источником роста численности постоянного населения страны, может быть только иммиграция [Вишневский, 2004; 2013 и др.]