Коллектив авторов - Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам

В соответствии с задачей создания на месте колхозов и совхозов широкого слоя независимых фермеров был объявлен курс на приватизацию сельскохозяйственных земель. Первоначально эта приватизация шла с активным участием государственных структур (Комитета по земельной реформе и землеустроительных проектных организаций), которые должны были в соответствии с бизнес-логикой, с учетом качества земель проектировать и выделять для фермеров земельные наделы. И эта деятельность осуществлялась за государственный счет. Однако темп преобразований по такому сценарию не устраивал реформаторов. Спустя полтора года после начала приватизации земель государство отказалось от организационного и финансового участия в этом процессе. Было принято решение использовать в земельной сфере инструменты, сильно напоминающие приватизационные ваучеры. На сегодняшний день, по прошествии почти 25 лет, миллионы бывших колхозников имеют на руках бумажные свидетельства о земельных долях, так и не получившие реального воплощения в виде оформленных земельных участков (отмежеванных, поставленных на кадастровый учет). Такая «полуприватизация» является памятником поспешных реформаторских решений, не обеспеченных механизмами исполнения. Не случайно в народе реформаторов называли «большевиками наоборот», подчеркивая одержимость идеей в ущерб здравому смыслу. По иронии судьбы борьба с социализмом продолжила советскую логику принесения экономики в жертву политическому проекту. Лишь после 2010 г. началось движение по восстановлению роли государства в управлении земельными ресурсами.

В той же мере поспешно принимались решения об институциональных преобразованиях в земельной сфере. Единый центр разработки и реализации государственной земельной политики (земельный главк Минсельхоза), который решал широчайший круг задач (от учетных, охранных, контрольных и надзорных до планировочных и проектных), в результате серии достаточно бессмысленных преобразований, продиктованных более логикой политической и межведомственной борьбы, чем потребностями земельной сферы, был превращен в Росреестр – службу, отвечающую за учет земель и ведение земельного кадастра. Была приватизирована система государственных исследовательских и проектных институтов (гипроземов), обладавших всей полнотой информации о состоянии земель как главного производственного ресурса АПК и проектировавших оптимальное использование земель. Основной целью приватизационной активности реформаторов были здания, которые занимали гипроземы, а не ценнейшие архивы и кадры.

При всех попытках ввести земельные отношения в стандарты свободного рынка до настоящего времени сохраняется правовой институт прямого влияния и контроля государства – категории земель, включая земли сельскохозяйственного назначения. Начатый в 2012 г. переход от категорий земель к территориальному зонированию исходил из логики устранения дублирования двух систем регулирования – категория земель и разрешенные виды использования конкретного участка. Поскольку за каждую систему регулирования отвечают разные чиновники, это усложняет административные процедуры и повышает коррупционные риски. На этом основании было решено одну из систем убрать. Вначале Минсельхоз, аграрии, землеустроители и многие правоведы выступили в принципе против отмены категорий, считая, что это единственный сохранившийся институциональный барьер защиты сельскохозяйственных земель от соблазна использовать их для промышленного или жилищного строительства. Несколько лет дискуссий и борьбы между Минэкономразвития, разработавшим соответствующий законопроект, и объединением аграриев и землеустроителей привело к существенной корректировке законопроекта в виде включения в него более четких механизмов защиты сельскохозяйственных земель. Основная дискуссия продолжается вокруг того, какие административные усилия и финансовые затраты готово понести государство для реализации мероприятий, обеспечивающих защиту сельскохозяйственных земель (в первую очередь особо ценных земель) при переходе от категорий к территориальному зонированию.

Еще один проект, характеризующий качество работы чиновников в рыночных условиях, относится к участию России в международных институтах регулирования. Речь идет о членстве России в ВТО. В условиях ограничений, накладываемых ВТО на помощь аграриям в форме мер «желтой» корзины, возникла потребность изыскивать иные каналы помощи, не подпадающие под штрафные санкции ВТО. В частности, решили оказывать поддержку сельхозпроизводителям, которые работают на территориях, неблагоприятных для ведения сельского хозяйства. Однако институциональное проектирование и организация такой помощи вылились в очередную бюрократическую игру с формальными показателями и лоббистскую борьбу вместо анализа и учета реального состояния дел на местах. Правда, в изменившейся международной ситуации со всеми санкциями и контрсанкциями вся суета оказалась напрасной. Но выявление и анализ логики таких решений может оказаться полезным при изменении внешних условий.