Коллектив авторов - Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам

Во времена Советского Союза подход к сельскохозяйственному зонированию территории страны в значительной степени отражал реальную ситуацию на местах. В СССР было осуществлено природно-сельскохозяйственное районирование, которое выявляло природные территории, существенно различающиеся по агроклиматическим показателям, влияющим на состав и урожайность сельскохозяйственных культур. Такой подход вполне соответствует требованиям объективности, установленным в Соглашении ВТО по сельскому хозяйству. Таким образом, природно-сельскохозяйственное районирование, сделанное еще в СССР, после соответствующего обновления, может послужить основой для оценки муниципальных районов с точки зрения благоприятности или неблагоприятности их земель для ведения сельского хозяйства. Опыт советских землеустроителей показывает, что выделенные ими природно-сельскохозяйственные районы в равнинных условиях соотносятся с границами административных (муниципальных) районов. В горных условиях границы подзон, как правило, расчленяют территории административных районов и крупных землевладений.

Исходя из этого, минимальной территориальной единицей для определения территории как неблагоприятной для ведения сельского хозяйства, должен быть, по мнению экспертов, муниципальный район, а не субъект Российской Федерации.

Однако для установления неблагоприятности территории с точки зрения ведения сельского хозяйства недостаточно только агроклиматического зонирования. На сетку агроклиматических зон и подзон должна быть наложена другая сетка, отражающая транспортные, социальные, рыночные условия ведения хозяйства, определяющие конкурентные условия для аграрных товаропроизводителей. Так, в странах Евросоюза, США, Японии максимально полно учитывается местная специфика при определении критериев неблагоприятности и дифференциации размеров помощи товаропроизводителям. Например, в Японии это – гористость местности. В Европе помощь оказывается, в частности, при необходимости сохранить на территории местное население, у которого нет иного доходного занятия, кроме ведения сельского хозяйства. Таким образом, правила ВТО не запрещают, а практика стран – членов ВТО демонстрирует возможность использования различных моделей определения неблагоприятности с учетом местной специфики. Основное требование – объективность и нейтральность критериев, их долгосрочное, а не ситуативное действие.

Учесть местную специфику, сидя в кабинете Минсельхоза России, невозможно. Поэтому эксперты считают, что определять список муниципальных районов, отнесенных к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства, должен субъект Российской Федерации на основании критериев, утвержденных Правительством Российской Федерации. Сами эти критерии неблагоприятности должны в совокупности и взаимосвязи составлять обоснованную и согласованную модель, отражающую влияние различных факторов на конкурентоспособность конкретных производителей.

Кроме экспертов в обсуждении проекта активное участие приняли региональные министерства сельского хозяйства. Возражения регионов вызывали как непроработанность самой концепции «неблагоприятности», ее неспособность учитывать специфику российских регионов, так и чрезмерная укрупненность территориальной единицы отнесения к неблагоприятной территории. Например, в письме Минсельхоза Чувашии от 31.07.2013 г. указано, что республика, чья территория отнесена к благоприятной для ведения сельского хозяйства, граничит с пятью регионами, четыре из которых отнесены к неблагоприятным. В результате Чувашию рассмотрели более пристально и нашли основания зачислить в группу неблагоприятных территорий, что показывает степень эластичности разработанной модели. Можно себе представить остроту закулисной борьбы, которая развернется между федеральным министерством и регионами, если проект будет принят в нынешнем виде.

Около 20 субъектов Российской Федерации приняли участие в обсуждении и дали свои предложения. В целом предложения со стороны регионов имеют похожую структуру: описываются трудности, испытываемые сельским хозяйством региона по объективным (природно-климатическим, социальным) причинам. Затем высказывается сожаление о том, что именно те параметры, которые определяют проблемы АПК данного субъекта Российской Федерации не вошли в перечень критериев, разработанных Минсельхозом. После этого предлагается внести дополнительные критерии или изменить значения предложенных критериев, на основании чего и отнести регион к числу неблагоприятных. Даже Республика Башкортостан и Ставропольский край нашли возможности при введении определенных критериев и использовании рейтинговой методики Минсельхоза России отнести свои территории к неблагоприятным.