Коллектив авторов - Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам

Законопроект, определяющий отмену деления земель на категории с одновременным установлением переходных положений, обеспечивающих защиту сельскохозяйственных земель, был предложен еще в конце 2012 г. группой депутатов Государственной думы. Он активно обсуждался в Комитете по строительству и земельным отношениям и в Комитете по аграрным вопросам. По мнению экспертов-земле-устроителей, обязательным условием здесь является установление четкого набора ограничений и обременений, видов и правил использования земельных участков, закрепленных в сельскохозяйственном регламенте. В результате резкой критики законопроект был «добровольно» отозван внесшими его депутатами и долго находился на переработке в недрах Минэкономразвития России.

Здесь надо сделать пояснение. Во всех законопроектах, вносимых на рассмотрение Государственной думы, должно быть указано, требуется ли для их осуществления дополнительное бюджетное финансирование. Данный проект выдвигался как не требующий бюджетных средств. Это позволило согласовать законопроект с Минфином, но вызвало противодействие со стороны аграриев-экспертов.

Специалисты в области земельных отношений отдают себе отчет в том, что отмена категорий земель не нанесет ущерба сельскому хозяйству только при значительном объеме сопутствующих мероприятий, которые нельзя провести без существенных затрат со стороны бюджета. Например, необходимо определить границы особо ценных сельскохозяйственных земель, а это требует инвентаризации земель, поскольку те границы пашен, сенокосов, пастбищ, которые были установлены ранее, не актуализировались четверть века; разработать сельскохозяйственные регламенты, в которых будут установлены определенные обязанности землевладельца по охране и улучшению земель в зависимости от их текущего состояния. Это далеко не полный перечень вопросов. Но и вышесказанного достаточно, чтобы понять, насколько недешевы такие работы. Разработчики законопроекта находятся в поисках компромисса между обязательностью отмены категорий земель и необходимостью выполнять большой объем дорогостоящих работ, чтобы не допустить урона для сельского хозяйства.

Стоимость сопровождающих мероприятий тем более велика, что в течение почти четверти века такие работы на территории России не проводились. За это время коренным образом изменились границы землевладений, границы угодий и состояние земель. В частности, содержание гумуса (основы естественного плодородия земель) снизилось до критических значений, продолжаются процессы эрозии и деградации почв, неиспользуемые поля зарастают кустарником и лесом, покрываются кочками.

«Доработанный» законопроект снова и снова выдвигался на обсуждение, вновь подвергаясь критике. В частности, он трижды получал отрицательное заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (последний раз – 26 августа 2013 г.) [13]. Основная суть возражений заключается в том, что «отмена деления земель на категории, являющегося одним из принципов действующего земельного законодательства, повлечет отмену всей Особенной части Земельного кодекса РФ, вызовет дестабилизацию земельных и связанных с ними градостроительных, лесных и других отношений, необходимость очередного изменения земельной документации». Отмечается, что необходимость настолько кардинальных изменений отсутствует, поскольку можно просто совершенствовать порядок установления и изменения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков, в том числе и с целью устранения административных барьеров для предпринимательства.

В обсуждении участвовало и Министерство сельского хозяйства России, предложив довольно большой пакет поправок в целях защиты сельскохозяйственных земель от неконтролируемого использования. Однако в окончательной версии законопроекта, направленного Минэкономразвития в Правительство в октябре 2013 г. для внесения на рассмотрение в Государственную думу, предложения Минсельхоза оказались практически проигнорированы.

На примере «продавливания» (иначе назвать этот процесс невозможно) законопроекта видны уровень и качество работы российской бюрократии. Действительно, принципиальное решение об отмене категорий с одновременным созданием механизмов защиты аграрных земель ввело ее в содержательный ступор. В октябре 2013 г. вице-премьер Д.Н. Козак провел межведомственное совещание по согласованию позиций заинтересованных министерств. Позицию Минсельхоза, в целом отражающую критические позиции аграриев и земельных экспертов, в итоговых решениях по большей части проигнорировали, а в итоговом протоколе было зафиксировано согласование позиций.