Коллектив авторов - Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам

Без воссоздания государственного центра регулирования земельной сферы, обеспечивающего ее функционирование, модернизацию и развитие, точка невозврата будет пройдена в тот момент, когда уйдут из активной работы кадры землеустроителей, получившие опыт в советское время. После этого земельную сферу России нужно будет проектировать и создавать практически с чистого листа. Как понимают здравомыслящие люди, никакой рынок в этом не поможет.

В настоящее время в России развернулась ожесточенная борьба между либерально настроенными экономистами и правоведами, поддерживаемыми строительным и земельным лобби, и профессионалами-землеустроителями, аграрными экспертами по поводу отмены категорий земель. Первые стремятся приравнять землю как объект правового регулирования к другим объектам недвижимого имущества и унифицировать соответствующие правовые нормы. Их оппоненты настаивают на особом правовом режиме сельскохозяйственных земель как национального достояния, которое необходимо сохранять и развивать с привлечением всех возможных инструментов государственной земельной политики.

В российском законодательстве существует семь категорий земель: сельскохозяйственного назначения, промышленного и иного специального назначения, населенных пунктов, особо охраняемых территорий и объектов, лесного фонда, водного фонда, запаса (табл. 2). Перечень целевых категорий определен ст. 7 Земельного кодекса РФ и не менялся с 1991 г.

Множественность категорий земель рождает сложности как для пользователей, так и для контролирующих органов. Новым вектором земельной реформы провозглашена отмена всех категорий. Необходимость унификации земельного законодательства обосновывается несколькими причинами. Во-первых, это упрощает и удешевляет процедуры администрирования, в том числе в части сбора налогов. Во-вторых, повышает возможность доступа к земле для отечественного бизнеса, в первую очередь малого, не имеющего достаточных ресурсов для исполнения сложных и дорогостоящих юридических процедур. В-третьих, способствует капитализации земельных ресурсов, обеспечивает прозрачность правил игры для инвесторов, в том числе иностранных.

Одним из ключевых стал вопрос об отмене такого правового института регулирования земельных отношений, как категории земель, в том числе и в отношении земель сельскохозяйственного назначения (в рамках проекта Федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию», который должен быть принят в 2016 году). Инициаторы законопроекта полагают, что категории создают для собственников излишние затруднения и путаницу в вопросе, что же можно делать с принадлежащими им участками. «Наложение» на одном и том же земельном участке нескольких систем регулирования, пакетов ограничений и обременений создает благоприятную почву для коррупции, которая отпугивает серьезных иностранных бизнесменов. Тем более что контроль использования земель возложен на различные государственные органы – начиная с органов местного самоуправления и заканчивая специализированным ведомственным контролем, таким как Россельхознадзор. Кроме того, отмена категорий позволит эффективно решать вопросы выделения площадок для развития производства и строительства жилья. У владельцев земель развязываются руки, пробуждается инициатива, появляются перспективы динамичного развития бизнеса.

Таблица 2

Распределение земельного фонда РФ по семи категориям (всего: 1709 млн га, или 12,5 % мировой территории)

Источник: [Кирчик, 20046, с. 95].

Эксперты же, со своей стороны, не устают предупреждать, что именно наличие института категорий препятствует бесконтрольному использованию аграрных земель в несельскохозяйственных целях. Особое значение это имеет для лучших, наиболее удобных земель в границах населенных пунктов и вблизи крупных городов. Вокруг них разворачивается наиболее острое противостояние между аграриями и представителями строительного бизнеса. Именно последние – крупные девелоперы, а также ориентирующиеся на их потребности земельные спекулянты, уже скупившие наиболее ценные земли, – хотят освободить их от излишнего, с их точки зрения, регулирования и контроля.