Коллектив авторов - Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам

В ходе приватизации земель в постсоветской России наряду с государственной и муниципальной сложилась частная собственность на землю. Были реорганизованы крупные коллективные и государственные сельскохозяйственные предприятия (колхозы и совхозы), а их работники и ряд других категорий жителей села (учителя, врачи, работники органов власти) получили право собственности на земельные доли из земель сельскохозяйственного назначения реорганизуемых хозяйств.

Однако закрепление земель в частную собственность не было обеспечено должными механизмами реализации прав. Поэтому переход земель из государственной и условно-коллективной (колхозной) в частную собственность по большей части стал формальным, не привел к формированию реального земельного рынка [Буздалов, 2010; 2012].

При реорганизации и приватизации сельскохозяйственных предприятий земли передавались в коллективную (долевую) собственность с выдачей свидетельств о праве собственности на земельные доли. Первоначально было законодательно установлено, что до 1 января 1993 г. собственники земельных долей (земельных и имущественных паев) должны распорядиться полученными паями. Однако плохая информированность сельского населения и отсутствие необходимой государственной поддержки проведения земельной реформы не позволили реализовать поставленную задачу. Через 20 с лишним лет после начала земельной реформы из 12 млн собственников земельных долей, владеющих 115 млн га сельскохозяйственных угодий, около 8,9 млн участников общей долевой собственности на землю площадью 94,9 млн га сельхозугодий не выделили свои участки в натуре и не распорядились земельными долями [Доклад о состоянии и использовании земель… 2013, c. 9]. Площадь невостребованных земельных долей, собственники которых в установленный срок не получили свидетельства, либо, получив их, не воспользовались своими правами по распоряжению, по состоянию на 2012 г. составляла 22 % от общей площади паевых земель (20,9 млн га) [Там же].

В результате «ничейности» земель происходит их стремительная деградация. Ежегодно сокращаются площади земель сельскохозяйственного назначения, основной причиной чего является прекращение деятельности сельскохозяйственных организаций. Часть этих земель заброшена, зарастает лесом и кустарником, системы орошения и осушения на этих землях разрушаются. Другая часть сельскохозяйственных угодий используется в режиме теневого рынка. Зачастую крупные собственники земельных участков, приобретавшие землю в спекулятивных целях и не сумевшие ею распорядиться, даже не знают, кто и с какой целью использует принадлежащие им земли. Работа на таких землях, включая сбор и реализацию урожая, осуществляется вне системы учета и налоговой отчетности [Тимофеев, 2002]. Оценить объемы потерь бюджета от такого использования земельных ресурсов не возьмется ни один эксперт.

Возможностью купли-продажи земельных долей воспользовались девелоперы, скупающие доли в хозяйствах, расположенных в местах, удобных для строительства загородного жилья. Затем в счет этих долей выделяются земельные участки, которые ставятся на кадастровый учет. При содействии коррумпированных чиновников земли относятся к малоценным землям сельскохозяйственного назначения, меняют категорию с земель сельскохозяйственного назначения на земли для индивидуального жилищного строительства. На каждом шаге этой схемы решения принимаются путем неформального соглашения с руководителями органов власти муниципального и регионального уровней.

Данная практика легла в основу требований вообще отменить категорию земель сельскохозяйственного назначения как правовой институт. Дескать, победить коррупцию в этом вопросе невозможно, поэтому необходимо отменить такое ограничение. Вопрос о категориях земель в контексте «унификации» законодательства и приведения земельного законодательства в соответствие с общими подходами гражданского права о недвижимости, стал стержнем, вокруг которого разворачивается очередная волна земельной реформы и ведется нешуточная борьба среди законодателей, подталкиваемых различными группами интересов [Звягинцев, 2014].

В результате почти 25-летней земельной реформы нет единого органа, разрабатывающего земельную политику и осуществляющего управление земельными ресурсами. В настоящее время не существует скоординированной, управляемой из единого центра системы институтов, обеспечивающих выработку и поддержание норм и стандартов всех видов деятельности, связанных с оборотом, использованием земель, сохранением их плодородия, учетом и оценкой. Земельные ресурсы фактически перестали быть объектом управления. Подготовка студентов в землеустроительных вузах – это подготовка специалистов для несуществующего рынка. Возможности для перевода российских аграрных земель из состояния «запаса» в состояние актуального ресурса еще не утеряны окончательно, но точка невозврата не за горами.