Коллектив авторов - Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам

Разработкой проектов соответствующих решений занимается Минэкономразвития РФ, однако ему приходится согласовывать эти проекты с рядом других министерств. При этом Министерство финансов, естественно, не соглашается на любые дополнительные расходы из бюджета, а Министерство сельского хозяйства выступает против автоматической отмены категорий в отношении сельскохозяйственных земель без установления прозрачных и эффективных механизмов их защиты. Как лебедь, рак и щука, они тянут реформу в разные стороны.

На совещании в Брянской области по развитию мясного животноводства в РФ 23 мая 2013 г. Д. Медведев вспомнил о зависшем земельном вопросе. Он поручил разработать проект решения об установлении административных штрафов за неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения более одного года. Напомним, что эта мера должна была начать действовать еще с 1 февраля 2013 г. Поэтому законопроект был разработан в авральном режиме. Предложили повышенную ставку налогообложения – 1,5 % от кадастровой стоимости таких земельных участков (предельный размер действующей ставки составляет 0,3 % согласно ст. 394 Налогового кодекса РФ). Однако чиновники проявили изобретательность: формально выполнив поручение, они создали абсолютно нерабочий проект. Впрочем, это самая мягкая его оценка. На деле он создает коррупционный рынок, заставляя землевладельцев откупаться от произвольных решений чиновников.

Дело в том, что перечень признаков неиспользования содержит позиции, которые могут быть отнесены только к земельным участкам, входящим в состав сельскохозяйственных угодий, т. е. занятых пашней, сенокосом, пастбищем, многолетними насаждениями [11]. Они составляют чуть более половины площади земель сельскохозяйственного назначения (51 %). Для остальных 49 % земель таких признаков в принципе не разработано. Это может определить только чиновник «на глазок». Такая ситуация порождает как возможность злоупотреблений и проявлений коррупции со стороны представителей контролирующих органов, так и широкие возможности ухода от ответственности, безнаказанность со стороны нарушителей нормативов использования земель.

Кроме того, ввиду отсутствия утвержденных землеустроительных документов, устанавливающих нормы использования земель (сельскохозяйственный регламент, схема территориального землеустройства, проект внутрихозяйственного землеустройства), отнесение тех или иных участков к конкретному виду сельскохозяйственных угодий (пашня, пастбище, сенокос и т. д.) невозможно и всегда может быть оспорено землевладельцем. Наличие таких документов является необходимым условием отмены категорий земель [12].

Для того чтобы законопроект о повышенном налогообложении неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения действовал, необходимо выбрать один из двух вариантов. Первый – распространить его действие только на сельскохозяйственные угодья. В этом случае нужно будет нормативно установить процедуру отнесения земельных участков к конкретному виду угодий. Вариант второй – не ограничиваться сельхозугодьями, но тогда нужно разработать нормативный порядок (критерии) установления факта ненадлежащего использования земельного участка сельскохозяйственного назначения. Оба варианта требуют предварительной разработки и утверждения землеустроительных документов.

Но даже при подготовке всех нормативных актов трудно надеяться, что выявление фактов ненадлежащего использования земель сельхозназначения будет массовым. В настоящее время этим занимается специальная уполномоченная комиссия, выезжающая на место и составляющая соответствующий акт. Эксперты же предлагают использовать данные дистанционного зондирования земли (снимки из космоса и результаты их анализа) с последующим подтверждением путем полевого осмотра и составления акта. Преимущества этого метода состоят в том, что можно использовать архивы снимков для подтверждения состояния земельных участков на протяжении, например, нескольких лет. Кроме того, этот метод позволит делать полевые обследования выборочными (точечными) и распространять выводы на идентичные участки, выявленные при помощи дистанционного зондирования земель на той же территории.

29 февраля 2016 г. группой влиятельных депутатов единороссов в Государственную думу внесен законопроект № 1007443-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” и иные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании)». Основной смысл законопроекта состоит в ужесточении порядка изъятия неиспользуемых или используемых ненадлежащим образом сельскохозяйственных земель. Это ужесточение сводится к сокращению срока неиспользования с 5 до 3 лет (за счет исключения двухлетнего срока освоения участка), введению прогрессивно растущего земельного налога на неиспользуемые земли в зависимости от сроков неиспользования. Кроме того, органы власти обязаны начать процедуру изъятия неиспользованных участков через суд с соблюдением жестких сроков ее реализации, а затем выставить изъятые участки на публичные торги. Устанавливается порядок определения стартовой цены участка, включая снижение ее на сумму возможных затрат на приведение участка в рабочее состояние. Органы местного самоуправления имеют право купить такой участок по сниженной цене в случае отсутствия других покупателей. Если орган местного самоуправления отказывается приобрести изъятый участок, то субъект Российской Федерации обязан его купить. У экспертов несколько претензий к законопроекту, основные из которых следующие: из неиспользуемых сельскохозяйственных угодий более половины (порядка 64 %) находится в настоящее время в собственности государства, поэтому вызывает сомнение общая направленность законопроекта на увеличение площади неиспользуемых земель в собственности государства, при том что оно не способно обеспечить эффективное использование даже имеющихся земель; кроме того, ни органы местного самоуправления, ни субъекты Российской Федерации не обладают достаточными ресурсами для выкупа продаваемых на торгах земель даже по сниженной цене, а также для последующего ввода этих земель в эффективное использование. Общий вывод экспертов таков, что в результате принятия законопроекта будет создан мощный механизм перераспределения земель от мелких товаропроизводителей в пользу крупных агрохолдингов.