Jorge Ernesto Roa Roa - Control de constitucionalidad deliberativo

Esta misma tendencia se aprecia en América Latina. La influencia conjunta de los modelos norteamericano 19y europeo 20en el constitucionalismo latinoamericano ha conducido a la introducción de competencias generales de inaplicación de la ley en los Estados donde ya existía un tribunal constitucional o supremo con funciones constitucionales. Al mismo tiempo, se han asignado funciones de control concentrado o se han establecido tribunales especializados donde solo existía el control difuso 21. De manera que, actualmente, en la región predominan los sistemas mixtos de control de constitucionalidad 22.

1. EL DÉFICIT DE ATENCIÓN SOBRE LOS MECANISMOS DE ACCESO AL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Debido a su propia configuración, cada uno de los modelos de control de constitucionalidad implica una forma especial de establecer la relación entre el ciudadano y el mecanismo de control judicial de la ley. Además, en el modelo concentrado existe una amplia posibilidad de configuración de la legitimación activa. Como se verá más adelante, se puede optar por abrir las puertas de los tribunales a todas las personas o restringir el acceso a determinados grupos, funcionarios públicos o titulares de intereses especialmente comprometidos.

A pesar de la prolija literatura sobre el control de constitucionalidad, no existe una clasificación de los modelos de revisión judicial de la ley que establezca –como tertium comparationis 23– el grado o nivel de acceso de los individuos a los tribunales supremos o constitucionales con el fin de suscitar el juicio de contraste entre la Constitución y un acto del legislador 24. Tradicionalmente, este aspecto ha sido abordado en la sección formal de la legitimación activa, sin analizar las consecuencias para el propio sistema jurídico y político de los distintos grados de acceso de los individuos a los tribunales 25. Aún más, algunos textos se refieren a la posibilidad de que las personas acudan directamente al tribunal constitucional, pero limitan ese análisis a los casos de protección de los derechos constitucionales mediante los recursos de tutela o amparo 26.

Este vacío dentro de la teoría sobre la justicia constitucional contrasta con la importancia que tiene el ius standi de los individuos en el derecho internacional y, en particular, en el derecho internacional de los derechos humanos. En estos ámbitos se ha producido un interesante debate teórico que gravita en torno a las ventajas y problemas que surgen cuando las personas pueden presentar directamente sus demandas ante tribunales internacionales, como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos 27, la Corte Interamericana de Derechos Humanos 28o los comités de la Organización de las Naciones Unidas 29. Por el contrario, el desarrollo del derecho constitucional comparado se ha centrado en el estudio de otros aspectos del control de constitucionalidad y ha restado importancia a la perspectiva de las condiciones de acceso a los tribunales supremos o constitucionales 30.

Esta omisión en el análisis teórico también contrasta con la importancia que Kelsen confirió dentro de su teoría sobre la justicia constitucional a las distintas formas de iniciar el proceso de control judicial de la ley. Incluso, una de las preguntas principales que Kelsen formuló y resolvió en su ensayo de 1928 sobre la justicia constitucional tenía relación con los principios esenciales del procedimiento del control de constitucionalidad y, en concreto, con los sujetos legitimados para suscitarlo 31.

También Carl Schmitt asignó a la cuestión del acceso al control de constitucionalidad una posición principal en el debate sobre la defensa de la Constitución. El autor consideraba como un problema decisivo la definición de los legitimados para establecer la agenda del órgano de protección de la Constitución. Sobre este aspecto, Schmitt afirmó una posición restrictiva a la ampliación del acceso al órgano de defensa de la Constitución, con independencia de que este fuera judicial o político:

Era muy extraño que partidos políticos, fracciones parlamentarias y simples grupos de diputados, congregaciones religiosas, municipalidades y hasta asociaciones nobiliarias pudieran citar, en cuestiones manifiestamente políticas, ante el Staatsgerichtshof , a un Länder o a su Gobierno, e imposible prever, además, qué entidades y grupos sociales (representaciones profesionales, uniones de intereses, corporaciones de derecho público) llegarán un día a ser admitidos como parte si se sigue este criterio” 32.

Actualmente, otros autores han reafirmado la centralidad de los mecanismos para establecer una relación entre el control de constitucionalidad y la ciudadanía como determinantes del rol de la justicia constitucional, de su posición dentro de un modelo determinado de Estado y como elementos definitorios del sistema democrático. Por ejemplo, Groppi manifiesta:

El modo en que se activa el control de constitucionalidad, es decir, la titularidad y legitimación ante la jurisdicción constitucional, determina, primariamente, el papel que la justicia constitucional desarrolla en el orden jurídico: no solamente acerca de su posición de jurisdicción ‘de los derechos’ o ‘de los poderes’, sino, además, de su relación con los demás poderes del Estado y con los ciudadanos 33.

Desde otro punto de vista se ha destacado la importancia del parámetro de acceso a la justicia constitucional como un factor determinante de: i) la capacidad del propio sistema jurídico para proteger la Constitución, ii) la eficacia del judicial review y iii) el grado de poder de los tribunales constitucionales. En ese sentido, Tom Ginsburg afirma que el standing es:

… el ingrediente más importante del poder judicial porque un partido que pretende utilizar al control de constitucionalidad como seguro político solo podrá hacerlo si puede interponer una demanda ante el tribunal. El establecimiento de un tribunal constitucional designado, accesible solamente para un conjunto determinado de órganos, tiene la función de limitar esa función de seguro del tribunal constitucional 34.

En ese contexto, el propósito de este capítulo es identificar la existencia de cuatro modelos de revisión judicial de la ley con base en los distintos niveles de acceso de los individuos al control de constitucionalidad. De mayor a menor grado de intervención inicial de las personas, los actuales diseños institucionales de ingreso a los tribunales supremos o constitucionales se pueden describir bajo las categorías de: acceso amplio o popular; acceso intermedio o interesado; acceso colectivo u organizado, y acceso a través de funcionarios. A continuación se señalan las características generales de cada uno de estos modelos y algunos elementos propios del diseño institucional de los Estados que los han adoptado ( gráfico 1).

GRÁFICO 1. SISTEMAS DE ACCESO AL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Fuente: elaboración propia.

El análisis de la justicia constitucional comparada se hará del mayor al menor grado de aproximación o de acceso de los individuos al control de constitucionalidad. Ese mismo parámetro será utilizado para determinar la inclusión de un sistema en una categoría u otra, en aquellos casos en los que el régimen constitucional incluye tanto disposiciones que permiten el acceso de cualquier persona como habilitaciones dirigidas a los ciudadanos organizados colectivamente o por medio de algunos funcionarios públicos. Por esta razón, a pesar de que en Colombia, Perú y Venezuela hay funcionarios legitimados para interponer acciones de constitucionalidad, los modelos de esos Estados serán ubicados en las categorías de acceso amplio o de acceso colectivo y no en la de acceso por intermedio de funcionarios. De la misma forma se procederá en otros casos similares.