Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Así, las acciones recomendadas en el plan del orden nacional deben ser tenidas en cuenta para la estructuración del Plan Nacional de Desarrollo, dado que aquel se formula para un período mayor que el de una administración en concreto, lo que demuestra su carácter de política pública de Estado; y de la misma manera, los planes territoriales de gestión del riesgo deben ser considerados por cada administración para la formulación de sus planes de desarrollo, sus planes de ordenamiento territorial y sus planes de manejo de cuencas hidrográficas, principales herramientas de planificación de estas organizaciones 29.

En concreto, se tiene igualmente como antecedente el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres contenido en el Decreto 93 de 1998, expedido en cumplimiento de lo dispuesto en la normativa anterior 30, y con base en el cual varias entidades territoriales empezaron con el ejercicio de incorporación del mismo a sus planes específicos 31; y este en la actualidad ha sido reemplazado por el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2025 “Una estrategia de desarrollo”, adoptado mediante el Decreto 308 de 2016 por el Presidente de la República, y que se define como una hoja de ruta que convoca a los diferentes actores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres a implementar acciones conjuntas para llevar a cabo el proceso social de gestión del riesgo, en los términos definidos en la Ley 1523 de 2012 [32].

Dicho plan tiene la intención de promover una gestión de riesgos relacionados con los efectos del cambio climático, y principalmente respecto de eventos meteorológicos, buscando la armonización con la planeación territorial y sectorial bajo medidas que, en la práctica, son las mismas que se han proyectado en los procesos de intervención en el marco de la planificación del desarrollo y la sostenibilidad ambiental. En concreto, se plantea como objetivos estratégicos mejorar el conocimiento del riesgo de desastres en el territorio nacional, reducir la construcción de nuevas condiciones de riesgo en el desarrollo territorial, sectorial y ambiental sostenible, así como evaluar las condiciones existentes del riesgo de desastres, y garantizar un manejo de desastres oportuno, eficaz y adecuado, fortalecer la gobernanza, la educación y la comunicación social en la gestión de riesgos con enfoque diferencial, de género y diversidad cultural; y para ello se propone la utilización de las medidas de prevención (atacando la probabilidad de ocurrencia del riesgo) y mitigación (adoptando medidas sobre el impacto o consecuencias del riesgo) como criterios de planificación segura indispensables en la toma de todas las decisiones que conciernen al futuro económico, social y ambiental de la Nación y los departamentos, municipios y distritos.

En este sentido, el Plan Nacional identifica unas premisas importantes en el nivel territorial que derivan de la realidad existente en nuestro país y justifican la normatividad sobre instrumentos de planificación que se encuentra en la legislación sobre gestión del riesgo de desastres de 2012 referida, con base en la cual, precisamente, se edifica este documento. El mismo resalta que la mayoría de las entidades territoriales no cuentan con las suficientes capacidades técnicas y financieras para desarrollar procesos de gestión de riesgos sostenibles, por lo que las entidades del orden nacional y sectorial que forman parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres están obligadas a adoptar una estrategia igualmente nacional para el fortalecimiento municipal y regional de la gestión del riesgo – de desastres – correspondiente con las capacidades existentes en cada territorio; así como que es claro que el riesgo se acumula permanentemente en las ciudades y áreas rurales por falta de aplicación de las políticas e instrumentos de ordenamiento municipal e insuficiencia en el manejo de cuencas hidrográficas, siendo estas las herramientas de planificación en lo regional, urbano y sectorial fundamentales para garantizar que las inversiones en lo social y económico sean benéficas y seguras, de modo que los entes territoriales y las corporaciones autónomas regionales deben presupuestar los recursos que demande la financiación de los planes, programas y proyectos consignados en los planes de desarrollo territoriales y los planes ambientales, respectivamente.

En consecuencia, destaca el Plan Nacional que las entidades territoriales deben superar el enfoque reactivo ante la ocurrencia de emergencias y desastres – en los términos legalmente definidos – , dimensionando la gestión de riesgo y todo lo que ello implica como un tema de importancia general y no como una atribución funcional a un área específica del gobierno; por lo que es responsabilidad de todas las áreas de la organización, en lo que corresponda a las competencias de cada una, identificar las acciones de reducción del riesgo que sean efectivas con miras a determinar la prioridad en las inversiones y ejecutar programas de manejo del riesgo como medidas de desarrollo costo-eficientes, con independencia de, pero de manera conjunta con, el deber del Gobierno Nacional de impulsar una reglamentación seria de los usos del suelo para su correspondiente incorporación en los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo y para la inserción del riesgo como criterio determinante en la planificación dirigida a la toma de decisiones respecto del futuro en general de los entes territoriales y de la Nación en su conjunto.

Al tenor de lo señalado, el Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres establece como estrategias generales para el desarrollo de esta importante actividad (i) el fortalecimiento de los instrumentos de planificación de desarrollo, ordenamiento territorial y gestión ambiental sostenible ya existentes; (ii) la formulación de planes territoriales de gestión del riesgo de desastres en respuesta a la necesidad de que se cuente en cada entidad territorial con una hoja de ruta respecto de las acciones estratégicas y prioridades de intervención con un tiempo definido, como complemento de los instrumentos de planificación disponibles, en los que se materializarán las acciones concretas que habrán de ser ejecutadas; (iii) la generación de la conciencia de que el plan de gestión de riesgos es por naturaleza un documento de proyección a largo plazo y con base en el cual en los planes de desarrollo, ordenamiento territorial, ambiental y de manejo de cuencas hidrográficas, como herramientas de planificación, deben contemplarse dichos escenarios de riesgo y su tratamiento con medidas prospectivas y correctivas 33; (iv) la generación de directrices para orientar la asignación y ejecución de recursos del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y (v) la armonización de los planes de gestión del riesgo de desastres territoriales con los planes de desarrollo, ordenamiento territorial, manejo de cuencas hidrográficas y de adaptación al cambio climático.

Ahora bien, específicamente en esta última estrategia de confluencia de planes territoriales y de gestión del riesgo de desastres, el Plan Nacional considera como aspectos esenciales para su materialización la integración del concepto de seguridad territorial en todos los procesos de planificación a efectuarse en los diferentes niveles de gobierno – nacional y territorial – , el desarrollo de metodologías, guías e instrumentos técnicos que faciliten la labor de análisis de riesgos, la catalogación de los entes territoriales de acuerdo con sus capacidades técnicas y financieras para dimensionar sus alcances en la gestión de riesgos y la consecuente dimensión en la que deberá efectuarse dicha actividad en el marco de su planificación de desarrollo y territorial, el establecimiento de protocolos para la interacción operativa de los sistemas de información de los territorios y la definición de mecanismos de articulación del Plan Nacional con otras políticas y planes sectoriales, teniendo en cuenta la conceptualización del riesgo de desastres como un problema para el desarrollo que demanda la optimización de recursos y la cooperación intersectorial.