Varios autores - Ordenación del territorio, ciudad y derecho urbano - competencias, instrumentos de planificación y desafíos

Por último, debe tenerse en cuenta que como los riesgos impactan de manera transversal a todos los objetivos, metas, planes y estrategias de la organización, su administración y gestión debe comprender e involucrar a todos los niveles de la misma, con lo cual es necesario partir de un esquema general de tratamiento de riesgos que se origina en las percepciones de los directivos de ella y de los interesados. En esa medida, es importante que toda organización defina, como lineamiento general, cuál es su nivel de retención de riesgos, esto es, la cantidad de riesgo que está en capacidad de asumir (independientemente del mecanismo que utilice para ese fin), y con base en ello establezca su apetencia de riesgo, es decir, cuánta cantidad de riesgo está dispuesta a asumir dependiendo de si se es amante, neutral o adverso a los riesgos, determinando a continuación el margen de tolerancia del riesgo en cuanto a su efecto en la variación del cumplimiento de los objetivos propuestos; a partir de tales políticas generales, cada área o unidad de ejecución podrá desarrollar las acciones específicas en materia de riesgos en aquello que sea de su competencia.

En resumen, el riesgo es un aspecto inherente a toda organización, y como situación potencialmente lesiva de los intereses de esta, se hace necesario su tratamiento y gestión, por el simple hecho de ejecutar políticas de planificación, con el objeto único de buscar los mecanismo adecuados para el pleno desarrollo de la empresa o entidad en cuanto a su misión y visión. Se reitera, entonces, que no hay planeación eficiente ni efectiva sin gestión de riesgos, y que sin administración de riesgos no hay planificación que pueda funcionar.

Dado que las entidades territoriales pueden definirse como personas jurídicas de derecho público que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses 9, claramente las mismas se encuentran cobijadas por el concepto y características de las organizaciones, entendidas estas como grupo de personas, labores y gestión que interactúan dentro de una estructura sistemática para cumplir con unos objetivos definidos 10, y como “entidad o unidad social, en la cual las personas se integran entre sí, para alcanzar objetivos específicos”, denotando “cualquier emprendimiento humano, planeado intencionalmente para lograr determinados objetivos” 11, a lo que se suma que esta tiene como deber, para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, ordenarse, implementar y poner en operación dicha estructura, lo que materializa propiamente la función administrativa 12. En consecuencia, indefectiblemente están obligadas a utilizar y aplicar instrumentos de planificación, lo que lleva a su vez a la necesidad de efectuar una correcta gestión de riesgos como paso esencial para el logro de los objetivos que justifican su existencia y su norte 13.

Entonces, es claro que toda la teoría sobre la gestión del riesgo y el gobierno corporativo hasta aquí expuesta puede, y de hecho debe, ser aplicada en el marco de las entidades públicas, y en especial, en aquellas de rango territorial, pues son precisamente la división y especialización del trabajo, junto con la coordinación, retroalimentación y autocontrol, los elementos indispensables para el logro de la adecuada planificación con una correcta gestión de riesgos 14, y son estas también características propias de las entidades territoriales, que se entienden comprendidas dentro del concepto de autonomía administrativa como aspecto fundamental de la descentralización que les ha sido constitucionalmente reconocida 15.

En efecto, partiendo de las dos estructuras de poder ya estudiadas que se encuentran en toda organización, se observa que en el ámbito de las entidades territoriales compete a las corporaciones públicas (asambleas departamentales y concejos municipales) asumir el diseño de las políticas y lineamientos relacionados con el riesgo, así como ejercer la labor de seguimiento al respecto con apoyo de un grupo experto en la materia, al asimilarse a las juntas directivas de las empresas privadas; y como alta gerencia, corresponde a los representantes legales de las entidades territoriales (alcaldes y gobernadores) y a su equipo de trabajo y áreas técnicas elaborar y ejecutar los programas y procesos relacionados con la administración de riesgos con el apoyo de la unidad de gestión de riesgos que debe crearse en todos estos entes, e involucrando a todos los actores e interesados en dicha gestión, lo que por supuesto implica llegar a los administrados como comunidad. De esta manera, todos los organismos que gobiernan a la entidad territorial tienen unos deberes y responsabilidades específicos en materia de administración de riesgos. Ello, aunado a los componentes de auditoría y control interno, junto con el deber de rendición de cuentas y el rescate de la cultura del control ciudadano, se constituyen como los elementos necesarios e idóneos para la realización de una correcta gestión de riesgos.

Evidentemente, no se puede dejar de lado el costo de la implementación de un sistema de gestión de riesgos, especialmente de cara a los bajos presupuestos que manejan muchas entidades territoriales; pero, precisamente como parte del proceso de planificación al que están obligados estos entes, del cual hace parte esencial la administración de riesgos, como ya hemos referido, debe empezarse con la introducción de este componente en la administración territorial a la medida de las posibilidades económicas y estructurales, de manera conjunta con la utilización de instrumentos de administración que permitan su desarrollo, tales como los créditos, la contratación y los convenios con los demás órdenes territoriales.

La gestión de riesgos, como actividad propia e inherente a la actividad de planeación, no requiere para su materialización efectiva de la creación de un marco normativo específico, ya que la realidad de cada órgano es la que debe determinar el sistema de gestión de riesgos que ha de aplicarse. En efecto, basta con tomar como fundamento normativo el contenido del artículo 209 CP que claramente expresa que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”, y que “Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”, y aplicarlo en conjunto con los principios contenidos en la Ley 152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo, que establece varios criterios rectores de la planificación, entre los cuales se cuentan, especialmente, la autonomía, el proceso de planeación y la eficiencia, para establecer la competencia y responsabilidades propias de todos los organismos de gobierno de las entidades territoriales.

Sin embargo, a nivel nacional se consideró de la mayor importancia contar con una normatividad específicamente dedicada a la gestión de riesgos denominados “de desastres” 16, así como a la atención de emergencias, teniendo en cuenta la ocurrencia, especialmente, de fenómenos naturales, algunos agravados o coadyuvados por acciones del hombre, que generaron grandes pérdidas humanas y materiales en diferentes partes del país, encontrándose una constante de total ausencia de preparación en el tema y su completa ignorancia en el orden territorial, con lo cual se agrava la situación puesto que entre menos preparado el ente territorial, mayor será el impacto de la catástrofe 17.