Mauricio Cristancho Ariza - La protección penal del patrimonio público en Colombia

Son inalienables –es decir, no puede celebrarse sobre ellos acto jurídico alguno, como venta, permuta, donación, usufructo, etc.– ya que se hallan fuera del comercio, en virtud justamente de la utilidad que prestan al beneficio común. Son imprescriptibles: pues no se admite la posesión sobre estos bienes. El art. 2519 del Código Civil afirma de manera perentoria que “los bienes de uso público no se prescriben en ningún caso”, lo que significa que no son susceptibles de la figura de la usucapión, razón por la cual no es posible adquirir su dominio por el transcurrir del tiempo. De lo anterior también se desprende que al no poder ejercerse posesión no es posible adelantar sobre ellos la acción reivindicatoria contra eventuales tenedores irregulares, de modo que lo procedente en tales casos es instaurar acción restitutoria dentro de un procedimiento administrativo regulado en el art. 132 del Código Nacional de Policía27. Finalmente, son inembargables, circunstancia que se enfatiza en el art. 684 del CPC –hoy art. 594 del CGP–, por lo que no pueden ser objeto de embargo, secuestro o cualquier medida de ejecución judicial tendiente a restringir el uso directo e indirecto del bien28.

De un barrido por la Constitución, la ley, la doctrina y la jurisprudencia se obtiene la siguiente lista de bienes que según los postulados expuestos en precedencia tendrían el carácter de bienes de uso público:

1. De la Constitución Política merece la pena traer en comento tres artículos:

a. El art. 63, que reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

b. El art. 72, que preceptúa:

El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica.29

c. El art. 75, que precisa:

El espectro electromagnético es un bien público inalienable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado. Se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso en los términos que fije la ley. Para garantizar el pluralismo informático y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético.

2. Del Código Civil vale la pena destacar dos disposiciones. En primer lugar, el art. 674, en virtud del cual son bienes de uso público las calles, plazas, puentes y caminos, con la excepción de lo preceptuado en el art. 676 del mismo compendio normativo, que excluye a los puentes, caminos y construcciones hechos a expensas de personas particulares. En segundo lugar, el art. 677, según el cual son de uso público los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales, a excepción de los que nacen y mueren en la misma heredad.

3. El Decreto 2811 del 18 de diciembre de 1974, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, en su art. 3, literal a, enuncia los siguientes bienes de uso público: la atmósfera y el espacio aéreo nacional; las aguas en cualquiera de sus estados, la tierra, el suelo y el subsuelo; la flora; la fauna; las fuentes primarias de energía no agotables; las pendientes topográficas con potencial energético; los recursos geotérmicos; los recursos biológicos de las aguas, del suelo y el subsuelo, del mar territorial y de la zona económica de dominio continental e insular de la República, y los recursos del paisaje.

El carácter de uso público de estos bienes se ratifica con lo estipulado en el art. 53 de la misma normatividad, que a la letra dice:

Todos los habitantes del territorio nacional, sin que necesiten permiso, tienen derecho a usar gratuitamente y sin exclusividad los recursos naturales de dominio público, para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales de uso doméstico, en cuanto con ello no se violen disposiciones legales o derechos de terceros.

El art. 80 del mismo decreto precisa que “sin perjuicio de los derechos privados con arreglo a la ley, las aguas son de dominio público, inalienables e imprescriptibles”. A continuación, el art. 83 enlista los siguientes bienes de uso público: el álveo o cauce natural de las corrientes; el lecho de los depósitos naturales de agua; las playas marítimas, fluviales y lacustres; una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta treinta (30) metros de ancho; las áreas ocupadas por los nevados y por los cauces de los glaciares y los estratos o depósitos de las aguas subterráneas. Finalmente, el artículo 164 incluye al mar territorial como bien de uso público.

4. El Decreto 2324 del 18 de septiembre de 1984, por medio del cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria, señala en su artículo 166 lo siguiente:

Bienes de uso público. Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes solo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni subsuelo.

Es el mismo art. 674 del Código Civil el que en su inciso segundo reseña que “los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”.

Puede verificarse que a la definición de bienes fiscales se llega por exclusión del alcance de los bienes de uso público, pues si bien ambos pertenecen a entidades públicas, el uso de los bienes fiscales no pertenece en general a los habitantes de un territorio, sino que aquellos están afectos o sirven como medio para la prestación de servicios públicos o para el cumplimiento de sus funciones. De ahí que uno de los principales ejemplos de bienes fiscales que enuncia la doctrina es el de los edificios en donde funcionan las entidades públicas.

La jurisprudencia nacional, al estudiar el alcance del dominio público, señala que dentro de esta categoría se diferencian dos clases, los bienes de uso público y los que ahora concitan nuestra atención, los “bienes del Estado cuyo régimen es igual al de los particulares, [que] también se denominan bienes fiscales”30.

Se halla preliminarmente que los bienes fiscales son nominados indistintamente, tanto en los planos jurisprudencial y doctrinal, como bienes del Estado o bienes patrimoniales del Estado, y se destaca que sobre esta modalidad de bienes el Estado ostenta una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común.

En pronunciamiento jurisprudencial de hace más de tres décadas, cuya carga argumentativa mantiene plena vigencia, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia –otrora órgano encargado de adelantar el control de constitucionalidad antes de la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, que al crear la Corte Constitucional le transfirió tal función–, al analizar la exequibilidad de una norma del CPC, señaló:

Bienes de uso público y bienes fiscales conforman el dominio público del Estado, como resulta de la declaración del artículo 674 del Código Civil. La distinción entre “bienes fiscales” y “bienes de uso público”, ambos pertenecientes al patrimonio del Estado, esto es, a la hacienda pública, hecha por las leyes, no se funda pues en una distinta naturaleza sino en cuanto a su destinación y régimen. Los segundos están al servicio de los habitantes del país, de modo general, de acuerdo con la utilización que corresponda a sus calidades, y los primeros constituyen los instrumentos materiales para la operación de los servicios estatales o son reservas patrimoniales aplicables en el futuro a los mismos fines o a la satisfacción de otros intereses sociales. Es decir que, a la larga, unos y otros bienes del Estado tienen objetivos idénticos, en función de servicio público, concepto equivalente pero no igual al de “función social”, que se refiere exclusivamente al dominio privado.31 (Énfasis míos)