Teresa Bracho González - Innovación en la política educativa

El trabajo es producto de las ideas y discusiones colectivas con muchas personas, así como de siete años de trabajo, realizado en la División de Administración Pública del CIDE, y con un magnífico grupo de investigadores formado para realizar esta tarea, que agregaron calidez a esos años de trabajo e inteligencia a sus productos. Se presenta bajo mi autoría, como coordinadora de todo el proceso de evaluación, estímulo a estas discusiones y responsable de todos los productos de la evaluación externa del PEC, pero reconozco y agradezco en este producto final la compañía de los siguientes investigadores de proyecto, quienes alimentaron y enriquecieron mi forma de analizar el sistema educativo y los procesos de evaluación de políticas públicas. De manera muy especial a Adriana Aragón, durante los dos primeros años, Giulianna Mendieta, entre el tercero y sexto años y a Marianela Núñez y Arcelia Martínez Bordón en el quinto y sexto años.

Otros colaboradores a quienes agradezco su colaboración son José Manuel del Río Zolezzi, Lorena Archundia, Mónica Jacobo, Araceli Camacho y Osiris Martínez. Sin el apoyo, entusiasmo y enriquecedoras conversaciones con todos ellos, el trabajo durante tantos años difícilmente habría sido realizado. Reitero a todos mi amistad y reconocimiento. Agradezco también a los colaboradores de la última evaluación realizada sobre el PEC en su ciclo 2007-2008, que leyeron y comentaron el primer borrador de este libro: a Mariana Castro, Teresa Gutiérrez y Jimena Hernández.

Por último, y no menos importante, agradezco el interés de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales por conocer este trabajo y publicarlo, así como el apoyo de su grupo editorial. Del mismo modo, reconozco y agradezco a los dictaminadores anónimos que leyeron el documento y aportaron importantes ideas para su versión final. El interés y apoyo de la sede México de la Flacso al trabajo de investigación en el área educativa son sin duda un incentivo más para continuar en la exploración de mejores formas de interpretación y de intervención para la mejora de nuestros sistemas educativos. Hacerlo desde la Flacso es para mí una distinción y un deleite.

Reconocer las múltiples influencias y apoyos en este trabajo, no sobra decirlo, no minimizan la responsabilidad del producto final expresado en este libro. En todo caso, sus errores u omisiones no son más que atribuibles a mí.

México, D. F.

Teresa Bracho González

Introducción

El PEC es una iniciativa del gobierno federal originada en el año 2001, cuyo propósito general es mejorar la calidad de la educación que se imparte en las escuelas públicas de educación básica, especialmente en las que atienden a poblaciones en condición de marginalidad urbana, mediante la construcción de nuevos modelos de gestión escolar, práctica docente y participación social, que permitan transformar la cultura organizacional y el funcionamiento de las escuelas públicas que voluntariamente se incorporen al programa. Si bien no fue su misión al inicio, muy pronto, en su implementación, incorporó como eje central de sus actividades el tema de fortalecimiento, articulación y alineación de los programas federales, estatales y municipales enfocados hacia ese nivel educativo, así como la prioridad por la atención a la equidad educativa. Se buscó con ello transformar el diseño de la política educativa, de una formulación central que concentra todas las decisiones acerca de las prioridades, las estrategias, los recursos y su distribución, hacia un esquema que permita generar proyectos desde la escuela y las administraciones estatales hacia todo el sistema educativo. Se trata de un programa de relativamente reciente creación, que inicia sus operaciones en el ciclo escolar 2001-2002.

El libro que aquí se presenta busca ampliar el análisis del programa a aquellos aprendizajes que a mi juicio han sido poco discutidos en la amplia producción académica y de evaluación que generó el propio programa, o a aquellos en los que la contribución del programa no ha sido resaltada, pero que han tenido un impacto en el quehacer de la política educativa y la gestión escolar.

¿Por qué hablar de innovación en política? A continuación se destacan algunos de los elementos que fueron novedosos en la concepción del programa y que lograron incorporarse en la agenda educativa nacional.

Para la operación del programa se crea un fideicomiso nacional que recibe los fondos de la federación y los transfiere a los estados. Este fideicomiso no puede retener más del 5 por ciento para gastos de administración, evaluación, difusión, etc. Asimismo, en las entidades federativas se crean fideicomisos similares, que reciben fondos de la federación y del estado, en una relación de 3 a 1, y con reglas similares en cuanto a gastos de administración, capacitación, difusión, etc. Los recursos asignados a las escuelas como aportación inicial han variado a lo largo de los años: de aproximadamente cien mil hasta cincuenta mil pesos. La transferencia de recursos directos a las escuelas, así como la creación de un fideicomiso que permitiese la transferencia de recursos excedentes de un ciclo a otro fueron algunos de los aspectos innovadores en el Fideicomiso del PEC. Otro más, no de menor importancia, es que se estableció una regla para el gasto administrativo que no superara inicialmente el 6 por ciento del total del fondo del fideicomiso y el 4 por ciento a partir del tercer año.

Para que las escuelas ingresen al programa, cada gobierno estatal emite una convocatoria en la cual se establecen los criterios de incorporación. Las que deseen participar presentan una planeación estratégica escolar a cinco años y un plan anual de trabajo elaborado por la comunidad escolar (director, maestros y padres de familia). El proceso final de selección se lleva a cabo en cada estado, es responsabilidad compartida del Consejo Escolar de Participación Social en la Educación y del comité dictaminador, e implica la capacitación de directores y docentes, el apoyo para la elaboración del proyecto, el dictamen sobre solicitudes y la selección de las escuelas. Asignar una tarea específica a los Consejos de Participación, tanto estatal como escolares, fue una innovación más, que buscaba activar dichos consejos, la mayor parte de las veces no creados o sin funcionar.

En la planeación estratégica escolar se debe expresar la misión, la visión, establecer metas mensurables, determinar acciones pertinentes y firmar un convenio de desempeño. La estrategia del PEC es apoyar estos proyectos ofreciendo a las escuelas asesoría técnica especializada y recursos financieros para su ejercicio directo. El programa prevé que al término del ciclo escolar la escuela incorporada presente a la coordinación estatal un reporte técnico en el que se describa qué actividades se han desarrollado, y otro financiero que dé cuenta sobre en qué se han invertido los recursos; con base en ellos, se puede solicitar la reincorporación para el siguiente año, bajo restricción de elaborar los ajustes sugeridos por las evaluaciones. Aun cuando el antecedente inmediato del PEC puede rastrearse al programa de Gestión Escolar, este último operaba en un número muy reducido de escuelas y sin recursos o asesoría específica y evaluación.

Así, el PEC articuló los tres grandes ejes de política educativa del Programa Nacional de Educación (PNE 2002-2006): equidad, calidad y mejora de la gestión. Se trata, por tanto, de un programa que busca tener impactos en la calidad, atendiendo de manera particular la problemática de la equidad en el acceso a una educación relevante y por medio de una propuesta programática que impacte sobre la gestión educativa, tanto en el nivel de la política central como en los estados y, fundamentalmente, en los procesos de gestión escolar.