Arturo Fontaine - La pregunta por el régimen político

Eso se pensaba en la segunda mitad del siglo xix. No es algo que haya cambiado. “El gabinete controla la agenda de la Cámara de los Comunes...” y los parlamentarios “en esencia solo han retenido un poder de veto y, en menor medida, un poder de enmienda de los proyectos legislativos de los líderes del partido mayoritario que se sienta en el gabinete” (Cox, 1987, p. 3). Cox en esto no está solo. “Los Primeros Ministros siempre han sido más poderosos que los Presidentes”, concluye el estudio de Dowding (Dowding, 2013, p. 631). Este sostiene que durante los últimos cuarenta años se ha producido un aumento del poder del Primer Ministro dentro de su gabinete. “Todo Gobierno, afirma Tsebelis, “mientras esté en el poder, puede imponer su voluntad al Parlamento... Mi planteamiento vale para cualquier clase de gobierno parlamentario, controle o no una mayoría de los votos del legislativo” (Tsebelis, 2002, p. 93). “El Primer Ministro Británico es posiblemente más poderoso dentro y fuera de su gobierno que cualquier otro Jefe de Gobierno en cualquier otra parte del mundo democrático” (King, 1991, p. 43).18

La cuestión a sopesar es no solo el significativo poder del gobernante vis-à-vis los parlamentarios, sino que, asimismo, si las elecciones —cuya oportunidad escoge el Primer Ministro— son justas o imparciales. ¿Hasta qué punto el mecanismo se aparta del principio de igualdad de oportunidades? Este segundo problema es, quizá, más importante que el primero desde el punto de vista de la democracia. Hay estudios que muestran que quienes deciden el momento de las elecciones anticipadas compiten con ventaja respecto de sus opositores. Lo mismo vale si el Presidente juega un papel importante en ello, trátese de regímenes parlamentaristas o semipresidencialistas. Hay evidencia de que, bajo el semipresidencialismo, “los Presidentes usan sus poderes de disolución de manera partidista”. Esta ventaja, en un análisis de 27 países, se ha estimado en algo del 5 por ciento de votación extra. En Inglaterra sería del 6 por ciento, “doblando la probabilidad de que el Primer Ministro permanezca en el cargo” (Schleiter, 2019; Morgan-Jones and Schleiter, 2018). Si uno de los corredores es el que decide cuándo dar el pistoletazo de partida, arranca antes y arranca mejor que sus competidores.

El asunto no es trivial si se piensa que los gobernantes pueden ser reelegidos indefinidamente. “En Gran Bretaña, como es bien sabido, escribió King, los dados con los que se juega están fuertemente cargados en favor del Gobierno. La oposición carece de todas las cosas de que carecen los parlamentarios pro Gobierno (backbenchers) —información, conocimiento experto, involucramiento en el día a día del gobierno, autoridad moral— y mucho más... El gobierno no necesita los votos de la oposición... La mayor parte del tiempo la oposición puede recurrir a dos recursos: razones y tiempo... Esto da una medida de la debilidad de la oposición en el sistema británico” (King, 1976, p. 18).

Pero la reforma constitucional del 2011 (Fixed-term Parliaments Act of 2011) significó una importante limitación del poder tradicional del Primer Ministro británico. Como el nombre indica, se avanza hacia un sistema de plazo fijo de duración del gobierno. El período tiene una duración de cinco años, al cabo de los cuales debe haber una elección general. Y el Primer Ministro no puede disolver la Cámara antes de esa fecha, a menos que cuente con 2/3 de los votos. Pierde así el poder de disciplinar a los parlamentarios en ejercicio por la vía de poner en riesgo sus cargos llamando a elecciones en el momento que le es más propicio.

Esta reforma le dio más autonomía a los parlamentarios vis-à-vis el Primer Ministro. Ya no pueden ser obligados a enfrentar nuevas elecciones en el momento en que el Primer Ministro estime más adecuado para sus objetivos. Como planteó el Viceministro Nick Clegg —siendo Primer Ministro David Cameron— en Westminster al presentar la reforma: “El proyecto de ley tiene un único, claro objetivo: introducir Parlamentos de plazo fijo en el Reino Unido, suprimir el derecho del Primer Ministro a disolver el Parlamento solo por ganancia política. Esta simple innovación constitucional tendrá, sin embargo, un profundo efecto porque por primera vez en nuestra historia, la fecha de las elecciones generales no será un juguete en manos del gobierno. Terminarán esas especulaciones febriles acerca de cuándo será la próxima elección, que distraen a los políticos de la conducción del país. En lugar de eso, todos sabremos cuánto se puede esperar que dure un Parlamento, lo que traerá mayor estabilidad a nuestro sistema político” (Gregg, 13/9/2010).

En el fondo, se busca contrapesar el poder de la primera magistratura con un Parlamento relativamente independiente de él. Se restringe el poder del Primer Ministro en la negociación parlamentaria. La correlación de fuerzas cambió. Si hubiera un gobierno de coalición, con esta regla, los incentivos para mantenerse en ella se modifican. Pues los parlamentarios díscolos o los que podrían abandonar la coalición de gobierno pueden evaluar su estrategia con más tiempo. La fortaleza del liderazgo de un o una Primer Ministro en su partido o coalición depende mucho del arma de la disolución. Al dificultarse su empleo, se recorta el poder del Primer Ministro y se empieza a acercar al del Presidente.

Se mantiene la posibilidad de que en virtud de un voto de no confianza, el Primer Ministro renuncie anticipadamente, sin embargo, ya no puede decidir que esa renuncia suya gatille elecciones generales.

Habrá que ver qué sucede en la práctica en el Reino Unido con esta nueva norma de los 2/3 requeridos para disolver el Parlamento. En principio acarrea una transformación sustantiva de lo que ha sido el régimen. El Primer Ministro Boris Johnson hizo en 2019 tres intentos fallidos por disolver el Parlamento. Las encuestas lo favorecían. Entre tanto, la mayoría parlamentaria de oposición rechazó sus proyectos referidos al Brexit. Solo en la cuarta intentona pudo haber elecciones generales y a raíz de ella Johnson quedó en clara mayoría (12/12/2019). ¿Qué hubiera sucedido si el Parlamento no le hubiera dado luz verde a las nuevas elecciones generales?

Que el Reino Unido haya limitado de esta forma el poder de disolución del Parlamento da que pensar. ¿Estaremos ante una parcial “presidencialización” del clásico parlamentarismo de Westminster? ¿No significa que se fortalecen los pesos y contrapesos al modo que propugnaba El Federalista y que caracterizan al presidencialismo? ¿Por qué después de tantas décadas —desde 1841 en adelante— el Reino Unido ha puesto poderosos obstáculos a “la salida” parlamentarista para el caso de conflicto entre el gobernante y el Parlamento? Esta es una pregunta fundamental que se debe abordar, pienso, si se busca fundar un régimen parlamentarista o semipresidencialista en Chile. Las razones que se tuvieron en vista en el Reino Unido para aprobar la reforma las he planteado más arriba.

Sin embargo, la historia no termina aquí: el gobierno de Boris Johnson ha propuesto un proyecto de ley que busca derogar la reforma del 2011 y devolver a la monarquía —es decir, al Primer Ministro, pues en realidad era decisión suya— la prerrogativa perdida. “Esto permitirá a los Gobiernos, durante el período de un Parlamento, llamar a elecciones en el momento en que escojan”, se lee en el mensaje del proyecto. La razón detrás de la propuesta es la que se espera: “La ley de período fijo del 2011, se apartó de una norma constitucional de larga data, en virtud de la cual el Primer Ministro podía disolver anticipadamente el Parlamento. Se aprobó con un escrutinio limitado, y creó una parálisis parlamentaria en un momento crucial para el país” (1 diciembre 2020).19 Es decir, el argumento es que al perder el Primer Ministro la facultad de disolver el Parlamento se creó una “parálisis parlamentaria” que demoró el Brexit. Para evitarla, se devuelve ese poder al gobierno, con lo que se lo fortalece. Lo que está en juego es crucial para el balance de poder entre Gobierno y Parlamento.