Gloria Jovita Guadarrama Sánchez - Un lugar indefinido. El género en la agenda municipal

En lo que concierne a las políticas de género, su institucionalización nos refiere a los procesos mediante los cuales ciertos patrones de política adquieren carácter de permanencia y asumen también formas relativamente estables de respuesta a los problemas. La institucionalización de determinadas formas de intervención sobre los problemas o la modificación de las existentes, se observa en los cambios en las agendas, en programas específicos, en la creación de nuevas instancias, leyes, normas y recursos asignados al avance de la situación de las mujeres (Guzmán, 2001: 5).

Con ese énfasis nos interesa estudiar el proceso de transferencia del modelo nacional —construido desde la corriente principal de género— a las dependencias que se constituyeron como sus canales y centros de ejecución, sus características principales, sus limitaciones y potencialidades; teniendo a la vista los avances y los obstáculos de las acciones gubernamentales. Ello, sin olvidar que también están presentes en la agenda de género componentes de enfoques previos que fueron adoptados como parte de una cierta cultura política y que se fueron sedimentando como patrones aceptados en el actuar del gobierno.

La institucionalización de formas diferentes de intervención sobre los problemas de las mujeres en la acción gubernamental, es así entendida como un proceso evolutivo de cambio y adaptación al medio ambiente y de sedimentación de las transformaciones, mediante lo cual se conforman nuevas prácticas. En ese mapa, la mirada general (inserta en el marco del nuevo institucionalismo) fue dirigida a dar visibilidad al hecho de que las instituciones políticas expresan y por fuerza contienen elementos normativos que estructuran las interacciones que tienen lugar entre y dentro de ellas (March y Olsen, 1989: 107).

Los obstáculos en el camino

En verdad, una visión como la que hemos trazado es en buena medida un arreglo imaginario en el que creemos que es posible identificar subconjuntos percibidos como enfoques, ideas y nociones imbuidas en las políticas y en el proceso de construcción de la agenda de género; la realidad es más compleja, los modos, las ideas y los componentes están imbricados, por lo que ubicar las acciones en un enfoque o en otro, o bien atribuirlos a decisiones tomadas en ámbitos específicos es solamente un intento de lectura de esa realidad. Así, para salvar algunos de los obstáculos que se encuentran entre esas distancias utilizamos herramientas metodológicas distintas: la investigación documental fue más útil para identificar y ubicar los enfoques en el tiempo, para mostrarlos en su desarrollo histórico y para reconstruir y dar cuenta del proceso evolutivo de la agenda de género. Pero, como bien sabemos, las políticas no son solamente concepciones teóricas y no se realizan en el vacío sino que se crean y operan en espacios concretos con características propias que impregnan las estrategias. Por ello se revisa la agenda de género en tres niveles: la constitución de un sistema nacional que integra territorialmente la política, el modelo normativo que la instrumenta mediante un programa nacional, y su observancia en el Estado de México mediante los programas operativos y reglas formales e informales. La construcción del estudio del caso de las instancias municipales de la mujer en el Estado de México, condensada en el Instituto de la Mujer de la ciudad de Toluca, permitió abrir un espacio que diera prioridad a la exploración de la organización de las dependencias, al examen de sus programas y a la identificación de las prácticas; líneas que precisaron el empleo de la encuesta y de las entrevistas con los responsables de su operación. El uso de estos recursos metodológicos se describe en los capítulos correspondientes.

La explicación de la configuración local de la agenda de género requirió la aplicación de algunas categorías conceptuales —como las de capacidades institucionales y la de acuerdos de operación estándar— que facilitaran examinar los procesos, los componentes y las preferencias por cursos de acción determinados; los criterios para su aplicación se aclaran en el texto.

Con ello, no pretendimos abarcar todos los aspectos relacionados con el estudio del género; es una categoría que obviamente puede ser analizada desde muchos ángulos y con una multiplicidad de criterios. Básicamente, los rubros que mencionamos aquí están orientados a distinguir la posición que las mujeres ocupan como agentes o beneficiarias de la intervención del Estado en dos etapas. La primera es en la que las condiciones desiguales de las mujeres adquieren visibilidad en la esfera social y política. La segunda etapa corresponde a la gradual inclusión de las mujeres en las concepciones contemporáneas del desarrollo socio-económico de los países, que se concreta en la formulación de indicadores que consideran la condición de la mujer como componente importante del desarrollo; los indicadores de este periodo integran, tanto la satisfacción de las necesidades básicas, como la igualdad de oportunidades y la formación de capacidades como aspectos sustantivos del desarrollo. Es el caso de los Índices de Desarrollo Humano establecidos por la Organización de las Naciones Unidas (onu), adoptados por más de cien países desde 1990 (onu, 1998: 179).

El lector encontrará también que las líneas analíticas que se combinan en el texto se detallan en los capítulos correspondientes y que también, cuando se estima necesario, se profundiza en los criterios, las herramientas y las fuentes que sustentan el estudio.

A propósito del Estado de México

Examinar lo acontecido con las políticas de género en el caso del Estado de México no implica que ello fuese igual en todo el país; no obstante, si se considera que de modo general la extensión del modelo de género a los distintos ámbitos de la nación se diseñó en torno a la constitución de dependencias operativas en los estados y municipios, dilucidar lo que ha acontecido en entidades específicas puede ser un elemento valioso para la comprensión de esas dinámicas. En tales circunstancias, el Estado de México en sus 125 municipios presenta una amplia diversidad, ya que al tiempo que existen zonas urbanas muy desarrolladas e industrializadas, observamos otras rurales que presentan atraso y marginación y, en ese espectro de disparidades, algunos municipios tienen muy altos niveles de desarrollo humano, en tanto que otros se ubican en niveles bajos. De acuerdo con las estimaciones del Consejo Nacional de Población (Conapo) para el 2014, el Estado de México tiene una población de 16.6 millones de habitantes, con una relación hombres-mujeres, de 95 hombres por cada 100 mujeres (Conapo, 2010). Asimismo, es la entidad que concentra la mayor población femenina del país, 8.5 millones de mujeres en 2014, ámbito en el que algunos de los organismos de la mujer que se constituyeron para la operación del modelo de género son muy importantes en términos de la población que atienden y de los programas que operan, mientras que otros funcionan con muchas carencias. Dadas esas condiciones, es posible pensar que su caso pueda ser representativo de las vicisitudes de la agenda de género en el territorio nacional.

Igualmente, al incluir en nuestra exploración el caso particular de la instancia de la mujer de Toluca, pensamos que se toca un asunto que ha sido poco analizado por la administración pública o por los estudios de género, ya que no se le ha otorgado la importancia que tiene al espacio municipal en la instrumentación de las políticas, relevancia que se asocia con la pregunta sobre si acaso la configuración de los organismos municipales y las formas de operar las políticas, han sido determinantes en su desarrollo y consolidación.

Algunas señales para recorrer el texto

El libro consta de cinco capítulos; el primero de ellos reconstruye la secuencia de la formación de la agenda de género en México y del modelo nacional de políticas públicas para explicar su proyección y tránsito a la agenda municipal; al mismo tiempo, se detiene en conceptos centrales de este campo. El capítulo II centra su atención en las formas y las características de distintos enfoques que han permeado la agenda gubernamental y su institucionalización en las estrategias de política pública al enfocar, sobre todo, la perspectiva de género (gender mainstreaming), a partir del modelo nacional que le da origen, hasta su puesta en operación en el Estado de México y en sus gobiernos municipales. En este capítulo se teje también la argumentación que guía el análisis, al advertir que, bajo parámetros distintos, las estrategias puestas en marcha por parte de los Institutos Municipales de la Mujer han enriquecido y recreado el modelo nacional, ajustándolo a las condiciones y necesidades locales. El tercer capítulo está dedicado al examen de la constitución y características de los organismos municipales de la mujer en el Estado de México en dos canales: la exploración de las capacidades municipales para conocer si han respondido al espíritu que les dio origen; vía en la que se intenta saber cómo están conformados, para discutir después si tienen posibilidades de asumir la tarea que les fue encomendada. En una segunda vía guiada por la intención de aprehender y explicar la deriva institucional, es decir la forma en la que van diferenciándose, localmente, las políticas y los organismos; se abordan las diferencias que existen en la operación de estas dependencias entre las reglas formales e informales, a través de los puentes que perfilan los acuerdos operativos; puentes que conducen muchas veces hacia senderos distintos a las metas originales. Con el propósito de capturar las prácticas en la ejecución de la agenda de género, en el capítulo IV nos aproximamos a las estrategias que construyen los organismos municipales para integrar sus agendas, por medio de la revisión de los programas que desarrollan, con la intención de ubicarlos en términos de su orientación para colocar el género en el marco de la incorporación funcional de las mujeres a los procesos de desarrollo ya establecidos, o en la visión que pretende transformar el desarrollo al insertar las dimensiones del género en sus procesos constitutivos. La ubicación de los programas y el ajuste del modelo normativo se presentan con mayor detalle mediante el estudio del caso del Instituto de la Mujer del Municipio de Toluca, en el último capítulo. El devenir de la institución es una muestra de las vicisitudes y de los mecanismos mediante los cuales se pone en práctica la agenda municipal de género.