Thomas Vollmöller - Handbuch Medizinrecht

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Im Rahmen der Rechtsquellen ist zwischen primärem und sekundärem Unionsrecht zu unterscheiden. Das primäre Unionsrecht genießt Vorrang und ist zugleich Maßstab für die Rechtmäßigkeit des sekundären Unionsrechts.[12]

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Das primäre Unionsrecht besteht aus den Verträgen einschließlich ihrer Protokolle und Anhänge (Art. 51 EUV) sowie der Charta der Grundrechte. Hierzu zählt ferner das ungeschriebene primäre Unionsrecht (Gewohnheitsrecht der Union und allgemeine Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind).[13]

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Gemäß Art. 288 AEUV nehmen die Organe für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen an. Es gilt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 EUV). Hiernach wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben (Art. 5 Abs. 2 EUV). Dabei beinhaltet die Zuständigkeit nach der „implied-powers-Lehre“ auch jene Vorschriften, bei deren Fehlen die Zuständigkeiten der Union sinnlos wären oder nicht in vernünftiger und zweckmäßiger Weise zur Anwendung gelangen könnten.[14] Die Vertragskompetenzen sind regelmäßig so auszulegen, dass sie ihre praktische Wirksamkeit („effet utile“) erzielen können.[15] In den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Union nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind (Art. 5 Abs. 3 EUV).

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Dabei haben die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinauszugehen (Art. 5 Abs. 4 EUV, Verhältnismäßigkeitsprinzip).[16]

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Erscheint ein Tätigwerden der Union im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Politikbereiche erforderlich, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, und sind in den Verträgen die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, kann der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments die geeigneten Vorschriften erlassen (Art. 352 Abs. 1 AEUV). Hierdurch sollen bestehende Lücken der Verträge geschlossen werden. Eine Ermächtigung zur Kompetenzerweiterung ist damit nicht verbunden.[17]

Zu den Handlungsformen im Einzelnen (Art. 288 AEUV):

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Die Verordnunghat allgemeine Geltung. Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Damit gilt die Verordnung ohne nationalen Umsetzungsakt in den Mitgliedstaaten. Entgegenstehendes nationales Recht tritt zurück. Adressaten der Verordnung sind die Union, die Mitgliedstaaten sowie die Einzelpersonen innerhalb der Union.

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Die Richtlinieist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Adressaten sind allein die Mitgliedstaaten. Die Richtlinien enthalten eine Umsetzungsfrist, während dieser die Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie in das nationale Recht verpflichtet sind. Kommen die Mitgliedstaaten dieser Verpflichtung nicht oder nur unzureichend nach, leitet die Kommission entsprechende Vertragsverletzungsverfahren ein. Bei der Umsetzung der Richtlinien haben die Mitgliedstaaten diejenigen Formen und Mittel zu wählen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit („effet utile“) der Richtlinien am besten geeignet sind.[18] Durch das Erfordernis der Umsetzung sind Richtlinien grundsätzlich nicht unmittelbar anwendbar. Der EuGH hat jedoch eine unmittelbare Wirkung einer Bestimmung einer Richtlinie anerkannt für den Fall, dass die Umsetzungsfrist abgelaufen ist und die Richtlinie nicht oder nur unzureichend umgesetzt wurde, und die Bestimmung nach Rechtsnatur, Systematik und Wortlaut geeignet ist, inhaltlich unbedingt und hinreichend genau zu sein.[19] In diesen Fällen kann sich der Einzelne gegenüber dem Staat auf diese Bestimmung berufen. Eine Verpflichtung für einen Einzelnen begründet sie hingegen nicht, weshalb der EuGH eine horizontale Wirkung von Richtlinien auch nach wie vor ablehnt.[20]

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Beschlüsse, ehemals als Entscheidungen bezeichnet, sind in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich. Sie wirken damit im Einzelfall. Adressaten können sowohl Mitgliedstaaten als auch (natürliche und juristische) Personen innerhalb der Union sein.

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Empfehlungen und Stellungnahmensind nicht verbindlich. Sie begründen für ihre Adressaten keine Rechte und Pflichten. Innerstaatliche Gerichte sind jedoch verpflichtet, Empfehlungen bei der Entscheidung der bei ihnen anhängigen Rechtsstreitigkeiten zu berücksichtigen, insbesondere dann, wenn sie Aufschluss über die Auslegung von zu ihrer Durchführung erlassenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche Vorschriften der Union ergänzen sollen.[21]

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Das Unionsrecht genießt umfassenden Vorrang vor dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten. Dabei handelt es sich um einen Anwendungsvorrang. Alle staatlichen Stellen, die im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Bestimmungen des Unionsrechts anzuwenden haben, sind gehalten, für die volle Wirksamkeit dieser Normen Sorge zu tragen, indem es erforderlichenfalls jede, auch spätere, entgegenstehende Bestimmung nationalen Rechts unangewendet lässt.[22] Die Begründung dieses Vorrangs ist allerdings umstritten.[23] Nach der Rechtsprechung des EuGH ergibt sich der Vorrang aus dem Wesen der Union, die mit echten, aus der Beschränkung der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten oder der Übertragung von Hoheitsrechten der Mitgliedstaaten auf die Union herrührenden Hoheitsrechten ausgestattet ist und damit für die Mitgliedstaaten und ihren Angehörigen verbindlich ist.[24] Während der Verfassungsvertrag noch eine ausdrückliche Festschreibung des Vorrangs des Unionsrechts vorsah, hat der Vertrag von Lissabon von der Übernahme der Bestimmung abgesehen. Allerdings wurde im Rahmen einer Erklärung zum Vertrag von Lissabon auf den Vorrang der Verträge und das von der Union auf Grundlage der Verträge gesetzte Recht im Einklang mit der Rechtsprechung des EuGH hingewiesen.[25]

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Das Unionsrecht wird durch die Union selbst oder durch die Mitgliedstaaten vollzogen. Der direkte Vollzug ist lediglich in wenigen Bereichen, etwa im Wettbewerbsrecht,[26] vorgesehen. Der Regelfall ist vielmehr der indirekte Vollzug durch die Mitgliedstaaten. Sofern das Unionsrecht hierzu keine Vorgaben aufstellt, sind die Form- und Verfahrensvorschriften nach den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zu bestimmen. Der Rückgriff auf die nationalen Vorschriften ist jedoch nur in dem zur Durchführung des Unionsrechts erforderlichen Umfang und nur insoweit möglich, als die Anwendung dieser Vorschriften die Tragweite und Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigt.[27]

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Der Gerichtshof der Europäischen Union sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge (Art. 19 Abs. 1 EUV). Die Zuständigkeiten des EuGH und des EuG werden enumerativ genannt (vgl. Art. 251 ff. AEUV). Dem EuG können Fachgerichte beigeordnet werden, die in besonderen Sachgebieten gerichtliche Zuständigkeiten ausüben (Art. 257 AEUV). Der EuGH vereint letztinstanzliche Zuständigkeiten in allen wesentlichen Rechtszweigen.[28] Gerichte der Mitgliedstaaten haben insoweit keine Kontrollbefugnis.