Anne Hahn - Praxishandbuch Medien-, IT- und Urheberrecht

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Das herkömmliche Kabelnetz wird in einem Frequenzbereich von ca. 40–862 MHz genutzt. In diesem Frequenzspektrum werden die vorhandenen Kabelkanäle überwiegend für digitale Dienste wie Digital-TV, Video-On-Demand, Internet und Telefonie verwendet. In den meisten Kabelnetzen werden jedoch in der Regel noch über 30 Kanäle in analoger Form für Fernseh- und Radioangebote verwendet. Im Gegensatz zu einem analogen Kabelkanal können auf einem digital genutzten Kabelkanal statt nur einem in der Regel 12–16 Fernsehprogramme in SD-Qualität verbreitet werden. Vor dem Hintergrund der immer weitergehenden Nachfrage nach Übertragungskapazitäten für die Verbreitung von HD-Programmen, der Nutzung interaktiver Dienste wie Video-On-Demand sowie der steigenden Nachfrage nach High-Speed-Internetzugängen ist die Umwidmung der noch vorhandenen analogen Kabelkanäle für eine effizientere, digitale Nutzung die notwendige und logische Folge.

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Ihre wesentliche Stärke entfalten die Kabelnetze jedoch erst im Fall der Einrichtung eines Rückkanals, mit dessen Hilfe über das Breitbandkabelnetz auch ein Internetzugang geschaffen werden kann und hierbei auf der Basis der DOCSIS 3.0 Technologie hohe Übertragungsgeschwindigkeiten von 500 Mbit/s angeboten werden können. Mit der Einführung des DOCSIS 3.1-Standards wird die Leistungsfähigkeit der Kabelnetze noch erweitert, so dass Internetgeschwindigkeiten von über 1 Bbit/s standardmäßig möglich sind. Dabei wird das Internet als „always on“-Medium verwendet, so dass entweder eine vom genutzten Datenvolumen unabhängige Flatrate angeboten wird, oder nur für die empfangenen bzw. versendeten Datenmengen, nicht aber für die „Online-Zeit“, Entgelte berechnet werden. Durch die Entwicklung der vormals unidirektionalen Rundfunkverteilnetze zu rückkanalfähigen Kommunikationsnetzen, die hohe Internet-Bandbreiten zur Verfügung stellen, können die Breitbandziele der Bundesregierung (Internetzugänge mit über 50 Mbit/s sollen 100 % der Bevölkerung zum Jahr 2018 technisch zur Verfügung stehen) erreicht werden. Über den Internetzugang wird in der Regel auch Telefonie (sog. „Voice over IP“), angeboten. Das gemeinsame Angebot von Rundfunk, High-Speed-Internetzugang und Telefonie (sog. „Triple-Play“) über denselben Kommunikationsweg macht das Kabel zu einer zukunftsorientierten und ökonomisch attraktiven Infrastruktur, die nicht mehr nur als reines Rundfunkverteilnetz genutzt wird, sondern vielmehr eine Kommunikationsinfrastruktur bereitstellt, über die eine Vielzahl multimedialer Dienste zu empfangen sind.

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Die Kabelnetze, über die Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit erbracht werden, unterliegen ausgehend von den Vorgaben des europäischen Telekommunikationsrechtsrahmens[62] einer weitreichenden telekommunikationsrechtlichen Regulierung.

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Im Hinblick auf die rundfunkrechtlich besonders wichtige Frage der Regulierung des Zugangs zu den teilweise knappen Übertragungskapazitäten des wichtigsten Rundfunkverbreitungsweges sind die Regelungen zu Art, Weise und Umfang der (hoheitlichen) Kabelbelegungsvorschriften in allen Mitgliedstaaten der europäischen Union seit jeher von herausragender Bedeutung. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat in Art. 31 Universaldienstrichtlinie (UDRL)[63] einen technologieneutralen Regulierungsansatz für alle Infrastrukturbetreiber gewählt und hierbei trotz des Grundsatzes der Inhaltsneutralität des europäischen TK-Rechtsrahmens einen Ausgleich zwischen den Interessen des Rundfunks einerseits und den Interessen der Eigentümer der jeweiligen Übertragungsinfrastrukturen andererseits geschaffen. In Anbetracht der zunehmenden Wahlfreiheit der Verbraucher bzgl. des genutzten Empfangsweges und des starken Infrastrukturwettbewerbes wurde in Art. 31 UDRL festgelegt, dass die Mitgliedstaaten nur dann Infrastrukturbetreibern zumutbare Übertragungsverpflichtungen für Rundfunkdienste auferlegen dürfen, wenn diese Netze von den Nutzern als Hauptmittel zum Empfang von Rundfunkprogrammen genutzt werden. Überdies dürfen derartige Übertragungsverpflichtungen nur auferlegt werden, soweit sie zur Erreichung klar umrissener Ziele von allgemeinem Interesse erforderlich sind; sie müssen verhältnismäßig und transparent sein und regelmäßig überprüft werden. Diese gemeinschaftsrechtliche Vorgabe des Art. 31 UDRL wurde im Hinblick auf die analogen Kabelbelegungsvorschriften formell und nur teilweise in § 51b Abs. 3 RStV übergeleitet, ohne jedoch diese „Rahmengesetzgebung“ inhaltlich auszufüllen. Danach sind landesrechtliche Regelungen zur analogen Kanalbelegung für den Rundfunk zulässig, soweit sie zur Erreichung klar umrissener Ziele von allgemeinem Interesse erforderlich sind. Insbesondere können diese Vorgaben zur Sicherung einer pluralistischen, am Gebot der Meinungsvielfalt und Angebotsvielfalt orientierten Medienordnung getroffen werden. Folglich unterliegen die Kabelnetze rundfunkrechtlichen Regulierungen unterschiedlichster „Landesfärbung“, die die jeweils zuständige Landesmedienanstalt berechtigen, zum Zweck der Meinungsvielfaltsicherung den Kabelnetzbetreibern per Verwaltungsakt konkrete Vorgaben hinsichtlich der Belegung der Kabelkanäle mit bestimmten Programmangeboten (sog. must-carry Programme) zu machen. Im Rahmen der rundfunkrechtlichen Netzregulierung ist jedoch zu beachten, dass die must-carry Regelungen in Abhängigkeit davon, ob es sich um analog oder digital verbreitete Rundfunkprogramme handelt, in Struktur und Umfang sehr unterschiedlich sein können.

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Aufgrund der das Angebot weit übersteigenden Nachfrage nach analogen Übertragungskapazitäten unterliegt die analoge Kabelbelegung einer sehr restriktiven Zugangsregulierung, die gem. § 51b Abs. 3 RStV der jeweiligen Ausgestaltung durch den Landesgesetzgeber unterworfen ist. Die Bundesländer haben ihre diesbezügliche Ausgestaltungsfreiheit in Anspruch genommen, weshalb die jeweiligen Kabelbelegungsvorschriften somit sehr unterschiedlich ausgeprägt sind. Während in einigen Bundesländern eine liberale Regulierung den Kabelnetzbetreibern in gewissem Umfang einen Belegungsfreiraum zubilligt,[64] werden in anderen Bundesländern ausnahmslos alle verfügbaren analogen Kabelkanäle von Belegungsvorgaben der Landesmedienanstalt erfasst,[65] obwohl sich die gesetzgeberische Zielsetzung allein in der Verhinderung von Meinungsmonopolen durch Gewährleistung eines vielfältigen Programmangebots erschöpft.[66] Ein solches vollständiges analoges Kabelbelegungsmonopol einer Landesmedienanstalt ist nach weitverbreiteter Auffassung mit dem Grundsatz einer verhältnismäßigen Ausgestaltung der Belegungsvorgaben nicht vereinbar.[67] Auch die Europäische Kommission sah die Umsetzung der Universaldienstrichtlinie in Deutschland als unzureichend an und leitete ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland ein.[68] Deshalb war es lange Zeit umstritten, ob die unionsrechtlichen Bestimmungen des Art. 31 Universaldienstrichtlinie[69] einer Vollbelegung des analogen Kabelnetzes durch die Landesmedienanstalten entgegensteht. Dennoch hat der EuGH in einem Urteil v. 22.12.2008 den Mitgliedsstaaten die Befugnis für ein umfassendes Belegungsregime bis zur Vollbelegung zugestanden, obwohl der Wortlaut der Universaldienstrichtlinie ("bestimmte Fernsehkanäle") für ein gegenteiliges Ergebnis spricht.[70] Ein wesentlicher Grund für die Annahme der Verhältnismäßigkeit eines derart weitgehenden Regulierungseingriffes durch den Landesgesetzgeber sah der EuGH in seiner Entscheidung darin gegeben, dass der betroffene Kabelnetzbetreiber eine wirtschaftliche Kompensation für den hoheitlichen Eingriff in sein Eigentum durch die Zahlung von Einspeiseentgelten erhält, die die von der must-carry Regelung begünstigten Sendeunternehmen für die Kabelverbreitung ihrer Programme an die Kabelnetzbetreiber zahlen.