Andreas Hildenbrand Scheid - Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas

El uso de determinaciones con un grado de vinculación jurídica diferente en los planes territoriales refleja que, en la política de ordenación del territorio, suelen estar presentes dos componentes que se aplican de forma combinada y con diferencias en cuanto al peso relativo de cada una de ellas: el componente regulador-vinculante y el componente orientativo-indicativo, que también pueden entenderse como el carácter cerrado o abierto, respectivamente, de los planes (Benabent, 2012: 8).

El componente regulador-vinculante resulta necesario cuando se trata de ordenar y controlar el crecimiento urbanístico, racionalizar el consumo de suelo y proteger el espacio libre mediante el establecimiento de usos permitidos o prohibidos, parámetros cuantitativos limitadores-orientativos para el crecimiento poblacional y del suelo urbanizable. Las determinaciones de los planes en el marco de este componente se dirigen al planeamiento urbanístico municipal y afectan directamente al contenido de la propiedad. Con este componente se atiende especialmente la función de ordenación de la planificación territorial.

El componente orientativo-indicativo opera en los planes en relación con sus determinaciones dirigidas a las planificaciones sectoriales de incidencia territorial, competentes en materia de proyectos de infraestructuras, equipamientos e instalaciones. También se relaciona con las planificaciones o actuaciones encaminadas al desarrollo económico del territorio, planes de desarrollo económico regional, áreas para incentivos económicos regionales, planes de desarrollo rural, planes de desarrollo turístico, etc., proporcionándoles criterios territoriales (localizaciones, zonificaciones, trazados). En este caso, no se generan efectos directos sobre el contenido de la propiedad y un incumplimiento de las previsiones del plan (por ejemplo, la localización de un intercambiador o de una planta para el tratamiento de residuos sólidos urbanos) tiene únicamente consecuencias políticas, financieras y económicas. Las afecciones sobre los suelos en los que se ubican estos proyectos solo se producirían en la medida del proceso de su ejecución efectiva (Benabent, 2012: 8). Con este componente se atiende especialmente la función de desarrollo de la planificación territorial.

4.2. Las tareas específicas de la planificación territorial en la escala metropolitana

Los planes territoriales metropolitanos constituyen un instrumento fundamental para lograr la coordinación entre las instituciones que intervienen con las políticas de su competencia en los espacios metropolitanos. Estos planes velan por la coordinación y compatibilización mutua de las políticas sectoriales con incidencia directa en el territorio. Abordan los problemas, oportunidades y retos que tienen una inequívoca naturaleza metropolitana, de forma unitaria e integrada, es decir, con una visión de conjunto a escala metropolitana, tanto en las fases del análisis y diagnóstico como en las fases de la formulación, implementación y evaluación del proceso de planificación. Únicamente esta visión metropolitana, desde la acción pública, permite lograr un desarrollo del territorio metropolitano con resultados satisfactorios en términos de eficiencia, equidad, sostenibilidad ambiental, competitividad económica y cohesión social. Asimismo, la visión metropolitana aporta una mayor coherencia mutua, un mejor aprovechamiento de complementariedades, la creación de economías de escala y la generación de efectos sinérgicos en relación con las actuaciones que se diseñen y ejecuten.

En este sentido, y en el marco de los objetivos y características de la planificación territorial en general expuestos en el capítulo anterior, los planes territoriales metropolitanos como instrumentos para propiciar un desarrollo urbano-territorial sostenible atenderán las siguientes cinco tareas específicas:

1) El tratamiento, en su conjunto, del crecimiento urbanístico en el área metropolitana, orientándolo en cuanto a su cantidad y calidad (forma, etc.).

2) El trazado de las redes de transporte y de otras infraestructuras básicas, que tienen una importante función estructurante para el conjunto del área metropolitana.

3) La preservación y el desarrollo del sistema de espacios libres que cumplen funciones múltiples para el conjunto del área metropolitana.

4) La localización de grandes equipamientos de nivel superior, relevantes para la calidad de vida y cohesión social del área metropolitana.

5) La dotación de espacios productivos, que juegan un papel relevante para el desarrollo económico del área metropolitana.

Estas cinco tareas específicas conforman un temario mínimo común de la planificación territorial metropolitana. Están presentes, en mayor o menor intensidad, en todos los planes territoriales metropolitanos. Pueden estar acompañadas por otras tareas, en función de las características geográficas y socio-económicas de cada área metropolitana o por las diferentes regulaciones normativas sobre el contenido de los planes territoriales metropolitanos.

En lo que se refiere al primero de los tres objetivos generales de la política de ordenación del territorio, la sostenibilidad del desarrollo urbano-territorial , la aportación concreta de los planes territoriales metropolitanos se pone de manifiesto en seis ejes de acción:

1) La opción a favor de un crecimiento urbanístico sostenible mediante el desarrollo de un sistema urbano policéntrico y equilibrado, combinado con una decidida apuesta por la ciudad razonablemente compacta.

2) La creación, preservación o mejora de un sistema verde metropolitano de uso público y con funciones múltiples (estructurante, paisajística, recreativa, ecológica, prevención de riesgos, equilibrio climático).

3) La definición de criterios, zonificaciones y actuaciones dirigidas a la preservación de áreas o elementos con valores ecológico-ambientales e histórico-culturales y a la preservación de recursos naturales específicos.

4) La definición de criterios, zonificaciones y actuaciones destinadas a la protección, ordenación y gestión del paisaje.

5) La definición de criterios y zonificaciones encaminados a la prevención de determinados riesgos catastróficos de carácter natural o tecnológico.

6) La opción a favor de la movilidad sostenible en áreas urbanas mediante la planificación integrada de las redes de transporte y de los usos del suelo.

En relación con el segundo objetivo general de la ordenación del territorio, la cohesión territorial , los planes territoriales metropolitanos contribuyen a su consecución, sobre todo mediante sus determinaciones sobre las localizaciones previstas para las dotaciones de equipamientos y servicios sanitarios, educativos, culturales, deportivos y de asistencia social que se tienen que ofrecer en cada centro urbano en función de su nivel de centralidad, para garantizar, con condiciones de equivalencia en las diferentes partes del territorio metropolitano, la accesibilidad de los ciudadanos a estos equipamientos y servicios. En este contexto, la cohesión territorial contribuye a la cohesión social del territorio metropolitano.

En cuanto al tercer objetivo general de ordenación del territorio, el desarrollo económico del territorio y el fortalecimiento de su competitividad , los planes territoriales consideran la movilización y puesta en valor del capital territorial. Ejemplos concretos de ello son las determinaciones de estos planes para:

– El establecimiento de áreas de reserva de suelos de carácter intermunicipal equipados para actividades económicas, por ejemplo, para parques tecnológicos o empresariales, centros logísticos, etc.

– La mejora de la accesibilidad del territorio metropolitano mediante la formulación de criterios territoriales y propuestas de actuaciones para el desarrollo del sistema de las redes de comunicaciones y de los servicios de transportes. Con ello, los planes territoriales metropolitanos intervienen sobre uno de los clásicos factores de localización, contribuyendo a mejorar las posibilidades de atraer la ubicación de actividades económicas en el espacio metropolitano.