Simon Bundi - Gemeindebürger, Niedergelassene und Ausländer

Es lässt sich aufgrund der Quellenlage nicht feststellen, ob die Bürgergemeinde Chur auch ohne die erfolgte Vermögensabgrenzung institutionalisiert worden wäre. Die Aufstellung eigener Organe war unabhängig von der Vermögensfrage von den Übergangsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz vorgesehen. Die Churer Gemeindebürger jedenfalls konstituierten noch 1875 neben dem neuen Stadtrat einen Bürgerrat. 1876 baute die neu entstandene Bürgergemeinde im Rathaus eine eigene Verwaltung neben der Stadtverwaltung auf und beschäftigte als einzige Organisation der Gemeindebürger im Kanton einen Bürgerratsschreiber. 198Eine eigentliche Verfassung wurde nicht ausgearbeitet, dafür trat im Sommer 1875 das erste Verwaltungsreglement in Kraft. 199Die Korporation der Churer Gemeindebürger hatte sich so neben der neuen, vom Kanton überstülpten politischen Gemeinde eingerichtet. Dieser neuen Bürgergemeinde als Eigentümerin des Nutzungsvermögens verblieben nicht mehr als die ohnehin sehr beschränkten rechtlichen Kompetenzen von Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes. Obschon die Institutionalisierungen und Vermögensausscheidungen zugunsten der Gemeindebürger keine zusätzlichen Rechte begründeten, die über das Niederlassungsgesetz hinausgingen, waren die modernen Bürgergemeinden, die in Chur ihren Anfang nahmen, trotzdem da und rekonstituierten das altrepublikanische Modell, das weiterhin mit allen sprachlichen und nichtsprachlichen Handlungen der Gemeindebürger eine sozial relevante Bedeutung perpetuierte.

Statt sie zu begrenzen, verstärkte das Niederlassungsgesetz somit die altrepublikanischen Tendenzen der Bündner Gemeinden, indem es Gemeindebürgern wie jenen Churs ermöglichte, eine Bürgergemeinde abzuspalten. Dank eines Niederlassungsgesetzes, das zwar als Grundlage für eine Einheitsgemeinde vorgesehen war, dafür aber bestenfalls eine fragil-ambivalente Grundlage abgab, gelang es den altrepublikanischen Korporationen, nach 1874 weiter zu bestehen: Nun standen dem Kanton nicht mehr nur 223 Politische Gemeinden, sondern auch immer mehr Bürgergemeinden gegenüber. Der Versuch der Etatisten, die Gemeinden stärker zu regulieren und das altrepublikanische Prinzip zu brechen, hatte in der Tat zwar die exklusive Autonomie der Gemeindebürger zerschnitten, gleichzeitig aber auch zu mehr Zersplitterung im Staatsaufbau geführt.

Die sehr frühe Abgrenzung der beiden Gemeinden in Chur im Jahre 1875 steht exemplarisch für die Institutionalisierung des Bündner Gemeindedualismus. Sie zeigt, wie sehr gewisse Gemeindebürger auf ihrer rechtlich definierten Identität beharrten und auf die Hoheit über dem Eigentum am Nutzungsvermögen bestanden. Für die politisch aktiven Churer Gemeindebürger war dies von ausschlaggebender Bedeutung, wie der Kommentar von Leonhard Hatz, man habe «nun doch Dualismus», zeigt. Peter Metz sprach in seiner Kantonsgeschichte des 20. Jahrhunderts von einer «politisch heiklen, wenn auch praktisch kaum lebenswichtigen Frage». 200

Welche Bedeutung erlangte der Gemeindedualismus bis zum Gemeindegesetz von 1974 in anderen Gemeinden des Kantons? Wo und wann hat sich nach Inkrafttreten des Niederlassungsgesetzes eine institutionalisierte Abgrenzung zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen mit einem eigenen Vorstand, eigenen Bürgerversammlungen, einer eigenen Verfassung der Gemeindebürger und einer eventuellen Vermögensausscheidung konstituiert? Wo wurde diese Abgrenzung pragmatisch gelöst, indem beispielweise die Niedergelassenen bei ortsbürgerlichen Traktanden die Versammlung verlassen haben? Im Anhang ab Seite 448 sind Anhaltspunkte zu 67 Gemeinden des Kantons Graubünden erfasst, die zeigen, wie man sich im Laufe dieser 100 Jahre je lokal das Niederlassungsgesetz angeeignet hat. 201

Dieser interkommunale Vergleich zeigt einige deutliche Tendenzen: Nur 30 der 67 Gemeinden verfügten bis zum Ersten Weltkrieg über einen Bürgerrat, eine eigene Verfassung für die Gemeindebürger, eine Vermögensabgrenzung oder ein eigenes Protokollbuch. Geografisch beschränkten sich diese Abgrenzungen – wenn auch nie flächendeckend – auf die Täler Misox und Calanca sowie auf einzelne Fälle im Bergell, im Engadin, im oberen Albulatal, in der Val Müstair, im Bündner Rheintal, im Domleschg und im Schanfigg. In diesen Regionen bildeten die Gemeindebürger sehr früh einen von der Gesamtgemeinde organisatorisch getrennten, institutionalisierten Wahl- und Abstimmungskörper. Eigentliche Verfassungen müssen dabei nicht zwingend beziehungsweise nicht unmittelbar zum Zeitpunkt entstanden sein, an dem die Geschäfte von der politischen Gemeinde getrennt wurden. In einigen Gemeinden wurde früh ein Inventar des Gemeindevermögens aufgestellt. Teilweise zeigen diese Vermögensabgrenzungen eine Deutung des Niederlassungsgesetzes, die anders als die Vermögensabgrenzung in Chur explizit das Eigentum der Gemeindebürger am ganzen Gemeindevermögen stipulierte. Gemäss dem Niederlassungsgesetz, seinen Übergangsbestimmungen und den Ausführungsbestimmungen von 1890 mit ihrer Erklärung, unter den Begriff des Gemeindeeigentums falle «das Immobilienvermögen und die auf Liegenschaften haftenden Servitutsrechte» 202war eine solche Auslegung durchaus möglich. Es gab auch Gemeinden wie Sils im Engadin/Segl, in denen Einrichtungen, Werkzeuge und dergleichen zum ortsbürgerlichen Vermögen mitgezählt wurden. In solchen Fällen stimmt die Bemerkung Pedottis von 1936 zweifellos, einzelne Gemeinden hätten «durch willkürliche Anwendung des Gesetzes […] zum Teil gegen das kodifizierte kantonale Recht» 203verstossen.

Angesichts dieser Abgrenzungsmechanismen muss noch einmal wiederholt werden, was ich bereits in Zusammenhang mit der Inventarisierung in Chur betont habe: Eine solche Inventarisierung änderte nichts an den Kompetenzen der Politischen Gemeinden und Bürgergemeinden. Dies gilt ganz allgemein für das Aufstellen und Drucken von Verfassungen und Vermögensinventaren, für das Gründen und Führen eines Bürgerrates und das Abhalten von Bürgerversammlungen. Nichtsdestoweniger waren diese Handlungen wirkmächtig, denn sie schufen eine Korporation der Gemeindebürger als sozial relevante, von den Niedergelassenen getrennte politische Handlungseinheit. Als diskursive Aussagen waren diese Verfassungen und Vermögensinventare institutionalisierte Zurechnungsverfahren, die als symbolische Praktik die Institution Bürgergemeinde hervorbrachten und damit Geltungs- und Herrschaftsansprüche konstituierten. Insofern liessen sie eine Gemeinde tatsächlich «dualistischer» werden als Gemeinden, in denen pragmatisch und mit minimalem organisatorischen Aufwand nach Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes eine abgestufte Gemeindeeinheit entstand. Es wird weiter unten zu zeigen sein, dass die institutionelle und vermögensmässige Abgrenzung innerhalb der Bündner Gemeinden in vielen Fällen Rechtsprozesse nach sich zog. Meines Erachtens trifft es zu, in Gemeinden mit einem unabhängigen Bürgerrat, einer Verfassung für die Bürgergemeinde und einer eventuellen Vermögensabgrenzung von Gemeindedualismus zu sprechen.

In den anderen Regionen des Kantons liess die Institutionalisierung des Gemeindedualismus zum Teil bis weit ins 20. Jahrhundert auf sich warten. In 17 der 67 untersuchten Gemeinden wurde ein Gemeindedualismus erst nach dem Ersten Weltkrieg institutionalisiert, in 20 erst nach 1974 oder gar nie. Den besonderen Rechten der Gemeindebürger wurde in diesen Regionen lange Zeit eine geringe, in Einzelfällen vielleicht gar keine Bedeutung zugemessen. Bis zu einer eventuellen Institutionalisierung einer Bürgergemeinde integrierten diese Gemeinden einfach Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes in ihre Verfassungen. Dies entsprach der 1899 geltenden Rechtsnorm des Kleinen Rates, wonach «unser bündnerisches Staatsrecht nur eine Gemeinde kennt, innerhalb welcher allerdings die Stimmberechtigungen verschieden sind», 204wie die Behörde ausführte. Dies funktionierte in der Regel so, dass sich die Niedergelassenen bei Geschäften, die nicht in ihre Kompetenz fielen, zurückhielten oder die Versammlung verliessen, wie die entsprechenden Hinweise aus Grüsch, Lantsch/Lenz oder Tarasp informieren. Was den Gemeindevorstand betrifft, werden die Kompetenzen nicht immer derart liberal gehandhabt worden sein, dass der Gemeindevorstand wie in Trin für alle ortsbürgerlichen Geschäfte kompetent war. Generell ist davon auszugehen, dass der Gemeindevorstand in Gemeinden mit wenig Niedergelassenen ohnehin nur aus Gemeindebürgern zusammengesetzt war. Schliesslich konnte es auch Überschneidungen zwischen Gemeinde- und Bürgerrat geben, oder der Bürgerrat war ein «reduzierter Gemeinderat». Aus Davos ist bekannt, dass der dortige Grosse Landrat sowohl als Organ der politischen Gemeinde als auch in «Bürgerlicher Zusammensetzung» tagen konnte – wobei es zwar Bürgerversammlungen gab, aber noch keine Verfassung nur für die Gemeindebürger. Damit ist ein Kontinuum von Formen angesprochen, bei dem die genaue Form der Abgrenzung von der Gesamtgemeinde in den jeweiligen Einzelfällen schwierig zu rekonstruieren sein dürfte. Entscheidend ist: 20 der untersuchten 67 Gemeinden sprachen bis 1974 nicht von einem Bürgerrat, einer statuierten Bürgergemeinde oder einer Vermögensabgrenzung. Sie begnügten sich mit einer prinzipiell wie bis anhin einheitlich organisierten Gemeinde. Die neuen rechtlichen Unterschiede wurden im selben Wahl- und Abstimmungskörper pragmatisch gelöst. Ich schlage deshalb vor, dieses Modell als abgestufte Gemeindeeinheit zu bezeichnen.