Handbuch des Verwaltungsrechts

Kremer, Carsten (Hg.), Die Verwaltungsrechtswissenschaft in der frühen Bundesrepublik (1949-1977), Tübingen 2017 (zit.: Autor/in, in: C. Kremer (Hg.), VwRWiss, 2017).

Sommermann, Karl-Peter/Schaffarzik, Bert (Hg.), Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa, 3 Bände, Berlin u. a. 2019 (zit.: Autor/in, in: K.-P. Sommermann/B. Schaffarzik (Hg.), HGVwG, Bd., 2019).

Stolleis, Michael, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd. 1: 1600 – 1800, 2. Aufl., München 2012; Bd. 2: Staatsrechtslehre und Verwaltungswissenschaft 1800 – 1914, München 1992; Bd. 3: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in Republik und Diktatur 1914 – 1945, München 1999; Bd. 4: Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in West und Ost 1945 – 1990, München 2012 (zit.: M. Stolleis, GÖR, Bd., ggf. AuflageJahr).

Benz, Arthur/Lütz, Susanne/Schimank, Uwe/Simonis, Georg (Hg.), Handbuch Governance: Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden 2007 (zit.: Autor/in, in: A. Benz u. a. (Hg.), HGov, 2007).

Möllers, Thomas M. J., Juristische Methodenlehre, 3. Aufl., München 2020 (zit.: T. M. J. Möllers, JurML, 32020).

Rüthers, Bernd/Fischer, Christian/Birk, Axel, Rechtstheorie mit Juristischer Methodenlehre, 11. Aufl., München 2020 (zit.: B. Rüthers/C. Fischer/A. Birk, RT, 112020).

Säcker, Franz Jürgen/Rixecker, Roland/Oetker, Hartmut/Limperg, Bettina (Hg.), Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Bd. I, 8. Aufl., München 2018; Bd. II – IV und IX, 8. Aufl., München 2019; Bd. V, VI, VIII und X – XII, 8. Aufl., München 2020; (zit.: Autor/in, in: F. J. Säcker u. a. (Hg.), MüKo-BGB, Bd., 8Jahr).

Thomas Simon

A. Verwaltung im Kontext frühneuzeitlicher Staatlichkeit 1 – 20

I. Die „Policey“ als neue Funktion protostaatlicher Herrschaft zu Beginn der Neuzeit 1 – 6

II. Das ältere Policeyverständnis der beginnenden Neuzeit 7 – 10

III. Verwalten als „Wirtschaften“: Die ökonomische Policey und das neue Verwaltungsverständnis des 18. Jahrhunderts 11 – 20

B. Die institutionellen Strukturen der frühneuzeitlichen Verwaltung: Behördenorganisation und -aufbau 21 – 41

I. Die Ausgangslage seit dem Beginn der Neuzeit 21 – 34

1. Der Hofrat als Herrschaftsorgan auf der Zentralebene 24 – 27

2. Dezentrale Verwaltung in Amtssprengeln 28 – 30

3. Provinziale Zwischenebene 31

4. Sonderbehörden 32 – 34

II. Die Umstellungen der Behördenorganisation im Laufe des 18. Jahrhunderts 35 – 41

C. Die Akteure der Verwaltung: Die Beamten und ihr Tätigkeits- und Anforderungsprofil in der Frühen Neuzeit 42 – 49

I. Statistik 45, 46

II. Planungs- und Entwicklungsaufgaben 47

III. Leistungsverwaltung 48, 49

D. Das Policeyrecht: Eine frühe Form des Verwaltungsrechts? 50 – 60

I. Das Policeyrecht im Gefüge der frühneuzeitlichen Rechtsgebiete 50 – 56

II. Die Policeynormen als reine Steuerungsnormen 57 – 60

E. Bibliografie

F. Abstract

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Moderner Verwaltungsbegriff und Gewaltenteilung

Der moderne Verwaltungsbegriff ist – so viel dürfte bei allen Schwierigkeiten, einen „positiven“ Verwaltungsbegriff zu entwickeln, unumstritten sein – auf das engste verbunden mit einem Staatsdenken in den Kategorien der „Gewaltenteilung“. Seine heutige Bedeutung hat der Begriff erst im Kontext des modernen Gewaltenteilungsdenkens erlangt, d. h. im Wesentlichen erst mit dem Beginn der Moderne am Ende des 18. Jahrhunderts. Das Konzept einer „Gewaltenteilung“ wiederum ist untrennbar mit der Vorstellung einer einheitlichen Staatsgewalt verbunden, die dann im Interesse des gewaltunterworfenen Einzelnen durch eine funktionale Teilung rechtlich gebunden werden soll. Noch in der Frühen Neuzeit wurde die „Staatsgewalt“ aber gar nicht als einheitliche Größe aufgefasst, sondern vielmehr als Bündel einzelner Herrschaftsrechte, darunter vorrangig Gerichtsbarkeit und Schutzleistung. Alle diese Herrschaftsrechte waren Gegenstand des seit dem 17. Jahrhundert auch als Universitätsfach präsenten Ius publicum. Als eigenständige und abgrenzbare Funktion staatlicher Herrschaft trat „Verwaltung“ in diesem Kontext noch gar nicht in Erscheinung.

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Die frühneuzeitliche Bedeutung von „Verwaltung“

Das Wort „Verwaltung“ hatte demgemäß noch an der Schwelle zum 19. Jahrhundert eine wesentlich andere Bedeutung als der moderne Verwaltungsbegriff. Es war noch nicht in spezifischer Weise mit dem Staat und dessen Herrschaftsapparat verbunden, sondern erscheint im Gegenteil ganz überwiegend in einen privatrechtlichen Kontext einbezogen. Wirft man zur Begriffsbestimmung einen Blick in Johann Heinrich Zedlers gewaltiges, fast 70-bändiges „Grosses vollständiges Universal-Lexicon aller Wissenschaften und Künste“, das zwischen 1731 und 1754 als damals größtes enzyklopädisches Werk in Europa gedruckt wurde, dann erscheint hier unter dem Lemma „Verwaltung“ lediglich „die Aufsicht oder Sorge vor eines anderen Sachen und Güter, damit dieselben, wo nicht verbessert, doch wenigstens auch nicht verschlimmert und so viel als möglich in ihrem Sein und Wesen erhalten werden“. Mithin ist derjenige „ein Verwalter“, so heißt es weiter, „dem dergleichen Vorsorge“ für „eines anderen Sachen oder Güter anvertrauet ist“ und der deshalb auch „mit selbigen in dessen Namen nach der in denen Rechten vorgeschriebenen Weise zu schalten und zu walten“ hat.[1] „Verwaltung“ bedeutet hier also bloße „Stellvertretung“ und unter den Beispielsfällen, die sich hierzu im „Zedler“ aufgeführt finden, tauchen demgemäß an erster Stelle auch gar keine Beamten auf, sondern „Vormünder, Kuratoren, Advokaten, Anwälte“ und „Prokuratoren“, und erst an zweiter Stelle werden „Amtsleute[2], Schaffner[3], Schösserer“[4] und „Gerichtshalter“[5] genannt. Aber auch diese herrschaftlich-obrigkeitlichen Amtsträger erscheinen hier in erster Linie als Stellvertreter des Herrn, der sie eingesetzt hat, um vor Ort an seiner Stelle Rechte zu wahren und auszuüben.[6] Im Staatsdenken der Frühen Neuzeit ist demgemäß nicht die Unterscheidung zwischen Gesetzgebung, gesetzesvollziehender Verwaltung und Justiz, sondern diejenige zwischen „Policey“ und Justiz maßgebend.

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Differenzierung von Justiz und Policey

Seit dem Beginn der Neuzeit lässt sich dann im zeitgenössischen Schrifttum eine erste funktionale Differenzierung zwischen Rechtsprechung einerseits und einer neuen Funktion andererseits beobachten, die mit dem am Ausgang des Mittelalters auftauchenden Ausdruck „Policey“ bezeichnet wird.[7] Die Dichotomie von „Justiz und Policey“, wie sie seit dem Beginn der Neuzeit begegnet, indiziert die allmähliche Erweiterung der Staatsfunktionen seit dem Ausgang des Mittelalters. „Policey“ bezeichnet das gesamte Tätigkeits- und Funktionsareal des frühneuzeitlichen Staates außerhalb der Justiz und der Schutzleistung. Im Wort „Policey“ – eine Verballhornung des lateinischen politia – waren also diejenigen Funktionen angesprochen, die man in moderner Ausdrucksweise mit den Begriffen „Gesetzgebung und Verwaltung“ bezeichnen würde. Freilich hatte die Dichotomie von Justiz und Policey – häufig wird an Stelle der letzteren das Synonym „Regierung“ verwendet – noch nichts zu tun mit der Idee einer „Gewaltenteilung“ im modernen Sinne zur Sicherung der Unabhängigkeit der Justiz gegenüber der Politik. Denn die Policey blieb in der ganzen Frühen Neuzeit auf das engste verbunden mit strafgerichtlichen Funktionen, sichtbar vor allem in der Institution der „Policeystrafen“, die nur schwer von den Kriminalstrafen abzugrenzen waren.[8]