Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

5. Нормы обычного права.

Сколь бы разветвлены и сложны ни были процедуры, урегулированные Регламентом, невозможно прописать правила для всех возникающих в ходе работы ситуаций. В таких случаях лакуны восполняются нормами обычного права, то есть такими правилами поведения, которые сложились в результате неоднократного повторения и общее мнение считает их правилами, которым необходимо следовать [26]. Например, правило о постановке на голосование предложений в порядке их поступления, упомянутое в предыдущем пункте, обычно в Регламентах не отражается и относится к обычаям представительного органа. При этом данное правило может иметь более или менее разветвлённую систему исключений, например, исключение может состоять в том, что предложения лиц, не являющихся депутатами не обладают таким приоритетом (например, если первое предложение внёс представитель местной администрации, второе – депутат, третье также депутат, то сложившийся обычай может предписывать ставить на голосование сначала предложение первого депутата, затем второго и только после этого предложение представителя администрации).

Таким образом, при определении пределов правового регулирования нормами писанного права необходимо, в зависимости от конкретной ситуации, установить тот предел, за которым регулирование отношений нормами Регламента нецелесообразно.

При установлении и изменении обычаев следует помнить, что нормы обычного права – это такие же правовые нормы, как и нормы писанного права и их нельзя менять произвольно, в зависимости от желания председательствующего. Для изменения обычая должно быть веское основание, а волюнтаристские действия с обоснованием, что «в Регламенте этого нет, поэтому поступаю как хочу», могут вызвать справедливое негодование тех лиц, против которых такое изменение направлено. Теоретически такие действия могут привести и к утрате председательствующим доверия со стороны депутатов с последующим отстранением от должности (если речь идёт о председателе представительного органа, избранном депутатами).

6. Общее согласие.

«Собранию легче работать, – пишет Г.Роберт, – если при обсуждении рутинных или маловажных дел удаётся избегать точного следования процедурам внесения формальных предложений и голосования.

Председатель вправе считать, что имеется общее согласие, если никто не выступает с возражениями» [27].

Несмотря на важность соблюдения регламентных процедур, следование им не всегда практически необходимо, поскольку при наличии общего согласия по тому или иному вопросу точное следование процедуре только усложняет процесс (бывает даже, что к концу всей процедуры общее согласие уже исчезает). Поэтому на практике необходимо отделять положения Регламента, которые являются существенными и нарушение которых может повлечь судебное признание принятого акта незаконным, и иные процедурные правила, которыми можно пренебречь в случае достижения общего согласия. «С общего (единодушного, молчаливого и т. п.) согласия присутствующих собрание может вершить дела, не слишком обращая внимание на правила процедуры. Эти правила изобретены прежде всего для защиты прав меньшинства, но если таковое отсутствует, нет смысла их строго придерживаться, за исключением тех случаев, когда возникает необходимость в защите прав отсутствующих членов ассамблеи или права на проведение тайного голосования» [28].

В качестве одного из наиболее распространённых примеров нарушения незначительных правил можно привести правила формулирования поправок. Часто субъект поправки забывает написать обоснование или указание на то, что это поправка (если проект проходит сразу несколько стадий правотворческой процедуры, то такое указание необходимо для определения стадии рассмотрения этого предложения). Если никто из депутатов не возражает против рассмотрения поправки по существу в таком виде, то подобные нарушения Регламента являются несущественными. Если же инициатор поправки не указал текст, который требуется внести или не указал структурную единицу проекта, в который нужно внести текст, то такие нарушения следует считать существенными, поскольку после голосования, при внесении поправок в структуру текста, воля представительного органа может быть искажена исполнителем, который, чаще всего не будучи сам депутатом, начнёт самостоятельно формулировать вносимый текст или место, куда этот текст необходимо помещать. Другой распространённый пример приводится Г.Робертом: