Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

3.3.Сроки регламентных процедур.

К срокам регламентных процедур относятся положения как ускоряющие процесс, так и замедляющие его.

Сроки, ускоряющие регламентные процедуры, устанавливаются лишь в самых крайних случаях, что объясняется сложностью правотворческого процесса, его творческим характером, необходимостью дать представительному органу возможность изучить предмет правового регулирования. В научной литературе признаётся, что установление ограниченных сроков в правотворчестве негативно влияет на качество принимаемого акта и порождает конфликты между лицами, принимающими участие в разработке правового акта [22].

К нормам, ускоряющим регламентные процедуры, относится, например, часть 1 статьи 73 Закона 131-ФЗ, которая предписывает изменить либо отменить нормативный акт, признанный судом противоречащим закону, в течение трёх месяцев. За нарушение данного срока предусмотрена ответственность представительного органа в виде роспуска. Часть 2 статьи 45 Закона 131-ФЗ устанавливает сроки для подготовки и принятия правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на референдуме. Сроки регламентных процедур могут быть установлены и муниципальными правовыми актами в необходимых случаях.

При этом сроки могут использоваться не только для ускорения процесса, но и для замедления, затягивания регламентных процедур, вплоть до полной их остановки. Например, для фактической остановки процедуры может использоваться т. н. «отсрочка рассмотрения вопроса на неограниченное время» [23], либо указание на то, что в случае не рассмотрения вопроса представительным органом в определённый срок, вопрос считается отклонённым.

Само по себе установление сроков может быть использовано как для достижения общественно полезных целей (оперативность решения вопросов, например), так и для достижения общественно вредных целей, например для фактического отказа от решения вопроса путём его постоянной отсрочки [24].

4. Заседание представительного органа.

4.1.Общий порядок рассмотрения вопросов.

Схема заседания представительного органа укладывается в простую модель:

– утверждение перечня рассматриваемых вопросов;

– рассмотрение вопросов по существу;

– окончание заседания (с возможностью рассмотрения второстепенных вопросов, реплик, выступлений).

Рассмотрение вопроса по существу также имеет свою простую структуру:

– доклад;

– вопросы докладчику;

– прения (обмен мнениями);

– корректировка вынесенного на обсуждение решения (при необходимости);

– принятие решения.

Отдельно необходимо отметить, что такая стадия, как «доклад» не имеет практического значения, поскольку обычно депутаты знают вопрос и имеют по нему свою точку зрения ещё до начала заседания, а потому пересказывание сути проблемы не нужно. Те же, кто не знает и не интересуется вопросом, не будут слушать доклад в любом случае. Таким образом, в процедуру рассмотрения вопроса доклад может быть включен как факультативная стадия – докладчик может выступить, если кто либо из депутатов настаивает на выступлении.

Регламентные процедуры, как уже подчёркивалось, должны быть сориентированы на указанные выше схемы поведения таким образом, чтобы следование им обеспечивалось мнением большинства, при этом любой из предусмотренных Регламентом вариантов поведения давал бы чёткий и однозначный ответ о дальнейшем прохождении процедуры.

4.2.Виды внесённых предложений.

В ходе рассмотрения вопросов по существу могут вноситься множество предложений и председательствующий должен уметь их классифицировать и «сортировать» по ходу заседания. Классификация предложений облегчается, если председательствующий держит в уме схему рассмотрения вопроса, изложенную в предыдущем пункте. Тогда становится понятна роль и место каждого внесённого предложения.

Главное предложение – это предложение по сути рассматриваемого вопроса (т. е. принять или отклонить проект, принять решение, не связанное с рассмотрением нормативного акта и т. д.). Все остальные носят характер второстепенных и рассматриваются на соответствующей стадии [25].

В качестве примера можно привести такую достаточно распространённую ситуацию. Рассматривается проект нормативного акта, внесённый комитетом с рекомендацией принять в целом. В ходе прений первый выступающий депутат предложил отклонить проект, следующий выступающий считает, что проект нужно принять. Когда дело доходит до стадии голосования, первый выступающий настаивает на том, что первым на голосование нужно ставить его предложение «отклонить проект», поскольку оно было внесено раньше всех и предложения необходимо ставить на голосование в порядке поступления. Однако такое заявление следует игнорировать по одной простой причине – главное предложение, внесённое на рассмотрение представительного органа, – это предложение о принятии проекта нормативного акта в целом и выступления в прениях с предложениями об отклонении или принятии внесённого акта – это не более чем выражение мнения по мотивам голосования, агитация за или против принятия нормативного акта. Таким образом, вопрос о том, будет ли отклонён нормативный акт, разрешится после того, как депутаты проголосуют по проекту нормативного акта: если проект не наберёт необходимого количества голосов, он будет считаться отклонённым и вернётся в комитет для дальнейшей работы или будет возвращён разработчику (в зависимости от установленной процедуры). От этой ситуации необходимо отличать случаи, когда рассматривается вопрос об отклонении проекта, то есть проект был сразу внесён с рекомендацией отклонить и именно вопрос отклонения является центральным.