Сборник статей - Социальные функции права. Материалы круглого стола. Круглый стол № 1

Понятие «функция» широко используется при характеристике правового явления, института, отрасли права, организации и деятельности различных органов. Данный термин относится к категориальному аппарату, использование которого позволяет создать систему понятий в любой науке [297]. Термин «функция» происходит от латинского «function» – исполнение, осуществление. В социологии он служит для обозначения той роли, которую выполняет определенный социальный институт по отношению к целому [298].

В юриспруденции этот термин наиболее употребим в контексте характеристики направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также направления деятельности [299]. И.Л. Бачило определяет функции органа управления как «комплекс взаимосвязанных, определенных в статусе органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления» [300].

Применительно к деятельности органов власти на местах истоки функционального подхода стали складываться еще в советский период. В общетеоретическом плане проблематика функций исследовалась тогда в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях [301]. Анализ функций в этих трудах основывался на действовавших законодательных и иных нормативных актах, конституционных установлениях и сложившейся практике работы местных Советов народных депутатов и органов управления. В значительной части работ проблема функций рассматривалась лишь косвенно, постольку, поскольку это имело отношение к раскрытию содержания избранной авторами темы исследования. Среди ученых весьма распространенным было понимание функций местных Советов как основных сторон их социально-исторического назначения, главных направлений деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти [302].

К числу основных функций, единых для всей системы Советов, относились: объединительная функция (объединение народа в государство, максимально полное представительство интересов всех граждан); обеспечение комплексного экономического и социального развития территории; руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; участие в решении общегосударственных задач; объединение и направление деятельности нижестоящих органов; обеспечение законности и правопорядка. Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет считали, что к числу основных функций Советов могут быть отнесены лишь объединительная функция, функция выражения интересов и воли народа и функция осуществления руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством [303].

В современных условиях именно в функциях местного самоуправления проявляются его природа и сущность как института публичной власти. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность [304] . Механизмом реализации функций служит компетенция местного самоуправления, закрепляемая в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований.

В юридической литературе уже высказывались мнения о необходимости системного исследования содержания местного самоуправления в функциональном аспекте как важнейшей предпосылки познания его социальной роли, определения направлений и средств совершенствования российского местного самоуправления, его элементов, внутренней структуры, функциональных проявлений, взаимосвязи с органами государственной власти [305]. Все более широкое применение функционального метода позволяет акцентировать внимание на специфике содержания местного самоуправления. Следует признать, что изучение функционального метода способствует обогащению теории местного самоуправления, а его применение – оптимизации практических задач [306].

Перестройка деятельности всех элементов системы местного самоуправления и, в частности, органов муниципальных образований, с точки зрения функционального подхода, возможно, по крайней мере, по трем составляющим: 1) степени целесообразности функций органов местного самоуправления, исходя из потребностей муниципального образования; 2) самостоятельности функций органа местного самоуправления; 3) унификации показателей работы органа и сопоставимости их с показателями работы своей и смежной систем [307].