Беслан Адамоков: Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Практика принятия подобного рода основных местных актов в большей степени была заимствована из опыта местного самоуправления в США. Первый опыт принятия основополагающих актов местного самоуправления в России был закреплен только в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.91 г. №1550–1 21. Закон закреплял за Советами право принятия положения (устава) о местном самоуправлении, т. е. закон создал базу для разработки и принятия Советами положений (уставов) о самоуправлении городов и районов.

Статья 5 вышеназванного закона фиксирует, что в пределах, установленных законодательством, районный, городской Советы принимают, а поселковый, сельский Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. В положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничений между ними, организация территориального общественного самоуправления населения.

Данный закон определял, что положение (устав) принимается представительным органом на подведомственной территории, но четко не определял порядок его разработки и процедуру принятия. Также регистрация положений (уставов) осуществлялась на усмотрение региональных органов, т. е. не было четкой системы требований, предъявляемых к положению (уставу), а также к процедуре регистрации.

Отсюда можно сделать вывод, что закон имел в себе множество недочетов по этому поводу:

1) не закрепляется положение подобных актов в правовой системе государства;

2) не определяется порядок разработки, принятия, изменения и регистрации;

3) не определяется четкое содержание положения (устава) о местном самоуправлении;

4) не содержится пункт по вопросам местного значения, но четко конкретизируются функции, порядок работы, система и структура органов местного самоуправления, разграничение полномочий между ними.

Но все же положение (устав) должно было стать основным актом на определенной территории. Так, Ю.А. Тихомиров 22пишет: «Можно заключить, что данный акт является конституирующим для местного самоуправления определенной территории. Он призван конкретизировать нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении применительно к условиям осуществления самоуправления в данной местности».

К сожалению, практика принятия положений (уставов) местного самоуправления не получила должного распространения в силу сложной в то время внутриполитической ситуации, прекращением действий Советов Указом Президента РФ, Б.Н. Ельцина, от 26.10.93 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» 23и принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. 24, путем всенародного голосования, которая определила основные черты местного самоуправления, но и обособила его от государственного механизма.

26 октября 1993 г. Указом Президента РФ было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Принятие Положения послужило началом реформирования представительных органов местного самоуправления. Представительные органы работают на непостоянной основе, данные органы утверждают бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы и т. д., но самое главное – представительный орган принимает положение (устав) о местном самоуправлении, проект которого выносится на местный референдум главой местного самоуправления.

Новая Конституция РФ существенно повлияла на становление и развитие местного самоуправления в современной России. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, самостоятельное в пределах собственных полномочий. Согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Закрепление и гарантированность местного самоуправления в Конституции РФ обеспечивает реальность и оптимальность местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Конституция РФ закрепила систему народовластия на новых концептуальных положениях, которые включают не только принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, но и принцип федерализма, т. е. разделение системы публичной власти как минимум на два уровня – государственный и местный. Государственная власть, в свою очередь, реализуется на федеральном и региональном уровне.