Беслан Адамоков - Уставы муниципальных образований - проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

В предшествующем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. предметы ведения муниципального образования включали вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделялись органы местного самоуправления.

Следуя положениям Конституции, Федеральному закону, предметы ведения муниципального образования включают вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления при определенных условиях. При этом вопросы местного значения относятся к исключительным предметам ведения самоуправления, поскольку направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества.

Предметы ведения муниципальных образований раскрываются в рамках вопросов местного значения. Согласно Федеральному закону, закрепляется двухуровневая система местного самоуправления – «поселение – район», предполагающая дифференцированный подход к содержанию вопросов местного значения.

Так муниципальные образования по вопросам местного значения могут принимать муниципальные правовые акты, которые распространяют свое действие на всю территорию данного муниципального образования. Глава 8 данного Федерального закона полностью посвящена муниципальным правовым актам. В соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона вся совокупность нормативных и ненормативных муниципальных правовых актов организуется в самостоятельную систему, в которую входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В ч. 2 ст. 43 говорится, что высшей юридической силой обладают устав муниципального образования и акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан. Эти акты, как и уставы муниципальных образований, наделяются высшей юридической силой, имеют прямое действие и применяются на территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами на местных референдумах.

Статья 44 данного Федерального закона полностью посвящена уставу муниципального образования. В ч. 1 ст. 44 раскрываются требования, предъявляемые к содержанию устава муниципального образования, в соответствии с которыми перечень вопросов местного значения, закрепляемых в уставе, не является исчерпывающим. Так, в Федеральном законе дан перечень наиболее общих и важных полномочий органов местного самоуправления, и в силу п. 1 ст. 17 не перечисленные в Федеральном законе полномочия устанавливаются также в уставе муниципального образования. То есть перечень вопросов местного значения прежде всего определяется уставом муниципального образования.

Меняется порядок принятия устава. Устав может быть принят двумя способами:

1) представительным органом муниципального образования;

2) на сходе граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек.

В соответствии с настоящим Федеральным законом устав муниципального образования больше не может быть принят на местном референдуме. Однако важнейшей новеллой Федерального закона является то обстоятельство, что проект устава муниципального образования должен в обязательном порядке обсуждаться на публичных слушаниях, – ранее такой нормы на федеральном уровне не было.

Определяется порядок регистрации уставов муниципального образования в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц», в соответствии с которыми это право должно осуществляться органами юстиции.

Одним из пилотных регионов по внедрению новой системы местного самоуправления выступил Ставропольский край, в котором еще до принятия вышеуказанного закона развернулась подготовительная работа. Первым этапом стало принятие Распоряжения Правительства Ставропольского края №115-рп в апреле 2003 г. 29, которым утверждался «План организационных мероприятий по оказанию содействия территориальным, районным, государственным администрациям и органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в проведении работ по описанию и согласованию границ районов и муниципальных образований Ставропольского края». В соответствии с данным планом было намечено принятие двух законов: первый – определял правовую базу и ряд требований к установлению границ муниципальных образований; второй – методические рекомендации по составлению и согласованию описания границ муниципальных образований.