Беслан Адамоков - Уставы муниципальных образований - проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Состоятельность и эффективность самоуправления определяется наличием определенной компетенции, обеспеченной соответствующими ресурсами. Именно «компетенционные» особенности самоуправленческой деятельности в наибольшей мере отражают сущность данного публично-властного института. В современной литературе отсутствует единая точка зрения на содержание понятия «компетенция». Компетентность определяется при помощи Конституции, законов и правовых актов подзаконного характера, содержащих правовые нормы, определяющие рамки дозволенного. Отсутствие формально-правового определения компетенции порождает множественные толкования и дискуссии, которые сходятся в оценке ее в качестве системного понятия, включающего предметы ведения и полномочия. Так, А.А. Сергеев в своей работе определяет компетенцию муниципального образования, как предметы ведения – вопросы местного значения и полномочия по данным предметам ведения 33. Такое определение компетенции муниципального образования, по мнению автора, представляется верным, поскольку в полном объеме отражает содержание и сущность данного понятия.

Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления в силу ст. 17 Федерального закона обладают перечисленными в ней полномочиями. В частности, к ним относятся принятие муниципальных правовых актов.

Муниципальные правовые акты образуют систему, установив которую Федеральный закон закрепил фактически сложившуюся мозаику муниципальных источников, ее иерархию.

Доминирующее положение в этой системе выполняет устав муниципального образования. Федеральный закон определяет его как нормативный правовой акт высшей юридической силы по отношению к иным муниципальным правовым актам. Учитывая это обстоятельство, Федеральный закон подробно регламентирует порядок его разработки и принятия, содержание устава, способы участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования – своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления 34.

Именно устав является важнейшим нормативным условием создания и функционирования муниципального образования, что закрепляется непосредственно в Федеральном законе и законах субъектов РФ. То есть устав выступает своего рода фундаментом конкретного муниципального образования.

В своем содержании устав муниципального образования должен закреплять обязательные положения, определяемые Федеральным законом и законом субъекта РФ о местном самоуправлении, из которых образуется та самая основа муниципального образования, его организация и функционирование.

В.М. Баранов говорит о том, что в форму устава должны принимать нормативные правовые акты, требующие детальной регламентации. Именно подобного рода регламентации являются отличительной стороной устава, как нормативного правового акта 35.

Такой подход к видению сути устава муниципального образования, как основополагающего акта, представляется сомнительным, так автор склоняется к мнению, высказанному А.А. Сергеевым 36, который отмечает, что сам устав не в состоянии объединять всю совокупность норм, регулирующих организацию местного самоуправления, т. е. выполнять кодифицирующую функцию. Динамичное развитие законодательства Российской Федерации и ее субъектов не позволяет муниципальным образованиям отслеживать изменения и вносить их своевременно в устав. На муниципальном уровне не может осуществляться полномочие по кодификации норм многоуровневой системы источников муниципального права. Кодификация устава муниципального образования может дезориентировать тех, в чьи обязанности входила работа над уставом. Главное состоит в том, что объединение в уставе всех необходимых норм может обернуться умалением роли закона в системе источников права.

Тем самым устав муниципального образования должен отличаться «оригинальностью» закрепления в нем тех положений, которые не предусмотрены в Федеральном законе, т. е. учитывать исторические традиции конкретного муниципального образования, а также более подробную регламентацию интересующих населения вопросов. Такая «оригинальность» не случайна, т. к. устав обладает высшей юридической силой по отношению к другим муниципально-правовых актам. Поэтому проект устава муниципального образования не должен состоять в сухом копировании федерального и регионального законодательства, он должен в полной мере решать вопросы, отнесенные к его предмету регулирования, а также «оригинально» подходить к решению вопросов, прямо не указанных в законодательстве, но возникающих в конкретном муниципальном образовании. В этом вопросе надо найти «золотую середину».