Carlos Hakansson Nieto - El neopresidencialismo

Un rasgo importante a tener en cuenta en las monarquías, se encuentra en el artículo 56 de la Constitución española cuando establece que “[e]l Rey es el jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia (…) ”. Una atribución que, del conjunto de todas las que competen a la Corona, resulta la clave de todas ellas, así como la más esencial y representativa, pues, no podría ser ejercida del mismo modo por un jefe de estado republicano. En los presidencialismos, por ejemplo, el titular del ejecutivo simboliza la unidad por tratarse de un político electo democráticamente y por el liderazgo de las fuerzas armadas, pero su figura comienza a desgastarse cuando asume el ejercicio del gobierno y su continua toma de decisiones. En las monarquías constitucionales la jefatura de estado es un cargo vitalicio, una posición y responsabilidad hereditaria vinculada tradicionalmente con un linaje histórico y reconocido mayoritariamente por la población. El monarca no se encuentra expuesto a la misma velocidad de desgaste del primer ministro, debido a que sus funciones se restringen en moderar, intervenir, arbitrar, nombrar y proponer, pero no en decidir sobre las políticas que son propias del gobierno; sin embargo, en los parlamentarismos republicanos, los hechos han puesto en evidencia que la figura del jefe de estado también puede padecer una velocidad de desgaste que devenga en su destitución y cambio18.

En la actualidad, es moneda corriente que la función desempeñada por los jefes de estado europeos sea cuestionada por su escaso peso en el juego político19. Su labor cotidiana da cuenta de esas funciones: participar en las inauguraciones, actos oficiales, sean académicos, internacionales, benéficos o de protocolo, excluidas las reuniones de los estados miembros de la Unión Europea, que no son presididas por los jefes de estado sino por los de gobierno. Algunas constituciones les confieren poderes especiales en casos singulares, aunque la letra de las constituciones suele ser engañosa; así, por ejemplo, los jefes de estado no tienen una participación relevante en el nombramiento del Jefe de Gobierno, sólo siguen las recomendaciones que le indican los grupos parlamentarios. Constant entiende que se trata de un cuarto poder, pero neutro, es decir, que cumple una función de equilibrio entre los demás poderes20. Nosotros creemos que se trata más bien de una institución neutral.

De acuerdo con Sir Walter Bagehot existen dos partes en la constitución, las imponentes (la monarquía) y las eficientes (el gobierno). A la primera le preocupa y hace suyas las necesidades del país para alcanzar la paz, el pleno bienestar y desarrollo económico, en resumen, se ocupa por el “qué hacer”; mientras que el gobierno del “cómo hacerlo”, por eso actúan coordinadas una con la otra para la buena marcha de la forma de gobierno. La Corona goza de la autoridad y es la “fuente de honores” y la segunda es la potestad y es la “fuente de los negocios”21. Una excepción a la regla la encontramos en las formas de gobierno semipresidencialistas, como la francesa, que se ha alejado del parlamentarismo para aproximarse a un modelo presidencialista, donde el jefe de estado tiene verdadero poder, pero sobre su especial relación con la forma de gobierno peruana nos ocuparemos más adelante.

b) El jefe de gobierno

La institución del primer ministro o jefe de gobierno procede del parlamento, es decir, una vez conformado por elecciones, lo nombra y lo inviste recibiendo su confianza. El cargo de primer ministro recae en el titular del partido mayoritario, o sino como producto de un consenso de dos o más partidos y permanecerá en el poder siempre que mantenga el apoyo de la mayoría parlamentaria; además, le corresponde nombrar y destituir a sus ministros con los que conforma su gabinete.

La institución del jefe de gobierno nació como una suma de circunstancias históricas, costumbres y también del azar. En Inglaterra, antes de la Gloriosa Revolución de 1688, el Monarca inglés podía nombrar para un cargo ministerial a toda persona que fuese de su confianza; un tiempo después, entre los años de 1714 a 1727, cuando en Inglaterra accedió al trono la casa Hannover, el Rey Jorge I se sentía más germano que inglés, no hablaba lengua inglesa, se ausentaba de palacio con frecuencia, y tampoco llevaba las riendas del gobierno22. En consecuencia, el poder se repartía entre el Parlamento, su Consejo Privado y el ministro que más destacaba. Entre 1721 y 1742 Robert Walpole, líder de los Whigs, presidió las reuniones del Consejo por su fuerte personalidad, y porque el Rey no ejercía el cargo23. En realidad, no hubo un propósito deliberado de crear dicha institución si no que el tiempo fue imponiéndola, en una sociedad en que la historia y costumbre son componentes básicos de su derecho constitucional. Desde entonces, por una convención constitucional, se afirma que el primer ministro debe formar parte de la asamblea legislativa.

Tiempo más adelante, la reforma electoral de 1832 introdujo una nueva limitación de la prerrogativa real. El cargo de primer ministro no será confiado a los parlamentarios que sean del agrado de la corona, sino sólo a una persona que pueda formar gobierno con el respaldo de la mayoría en la Cámara de los Comunes24, por eso el bipartidismo forma parte de su tradición, por la necesidad de tener mayorías claras.

3. Las relaciones ejecutivo-legislativo

El ideal en esta forma de gobierno es que los órganos ejecutivo y legislativo operen con recíprocas facultades y posibilidades de control.

a) El respaldo político de una mayoría parlamentaria

El gobierno precisa del apoyo de la mayoría parlamentaria para permanecer en el poder, perdiendo la legitimidad para seguir gobernando cuando le falte. En ese sentido, la historia también tiene algo que contarnos. En un discurso de 1739 Robert Walpole (1721-1742) sostuvo que, a diferencia de los anteriores ministros, su permanencia en el cargo dependía de la aprobación de la Cámara de los Comunes —Cámara Baja—, por eso se propuso obtenerla. Unos años más tarde, en 1783, Lord North, Primer Ministro Tory, tuvo que presentar su dimisión a Jorge III por haber perdido la mayoría parlamentaria. Desde entonces subsiste la convención constitucional que el elegido para Primer Ministro debe ofrecer la garantía de un apoyo y dirección del gobierno eficaces, en razón de su mayoría parlamentaria y posición en el partido político. En suma, la investidura nació como una solución política a un episodio de la historia del parlamentarismo británico. Un remedio que no fue producto de una ley o decreto, como tampoco fue prevista por una asamblea constituyente25.

b) La exigencia de responsabilidad política

El origen de la responsabilidad política también se encuentra en un episodio de la historia inglesa del siglo XVII. La acusación parlamentaria a Thomas Wentworth, servidor de la Corona británica, por haber cometido una falta que en realidad era imputable al Rey Carlos I, que fue pagada con su propia vida. Con ese trágico precedente comenzó a exigirse la responsabilidad política de los ministros, pues, como “el Rey no puede hacer nada malo”26, son sus servidores los que deberán hacer frente a las acusaciones parlamentarias27; afortunadamente hoy en día sin llevarlos a la horca o cortarles la cabeza.

El instrumento más eficaz con que cuenta el parlamento es la posibilidad de exigir la responsabilidad política al gobierno. La censura produce efectos solidarios cuando está dirigida al primer ministro, o efecto individual cuando el parlamento censure a un miembro del gabinete distinto al jefe de gobierno. La responsabilidad solidaria nació en Inglaterra y procede de la época de Jorge III, que quiso ejercer su derecho para nombrar y destituir a cada ministro, pero William Pitt, entonces jefe de gobierno, estableció el principio de que el gobierno entero pondría sus cargos a disposición de la Corona si el Rey cesaba a un ministro. En los parlamentarismos contemporáneos no se plantea la responsabilidad política ante el jefe de estado sino ante el parlamento. Si el poder legislativo reprueba la política del primer ministro, el gobierno entero, solidariamente, deberá dimitir y reemplazarse por uno nuevo28. En la práctica, para no llegar a este extremo, el ministro reprobado presenta su dimisión para evitar que la censura alcance a todo el gobierno29.