Sergio Berensztein - ¿Por qué fracasan todos los gobiernos?

El patronazgo y el clientelismo también ganan relevancia en las provincias más chicas. El gobierno nacional les transfiere muchos más recursos per cápita, dado que es más “barato” conseguir allí los apoyos necesarios para que el Poder Ejecutivo pueda ver aprobadas las leyes que envía al Congreso. Estas provincias suelen ser, además, las de menor calidad democrática. Así, los actores con peores instituciones republicanas logran un poder de decisión clave en asuntos nacionales y trasladan las prácticas de sus cuasifeudos a la esfera nacional.

Las fallas en el sistema electoral, el desbalance institucional y el sistema clientelar imposibilitan el funcionamiento de sistemas de control en el Poder Judicial y en la Auditoría General de la Nación (AGN), que deberían imponer restricciones a las acciones del PEN y castigar a los funcionarios públicos que violasen sus obligaciones. Así se cierra el círculo vicioso: los políticos no deben rendir cuentas a los votantes (sus “clientes”), pero sí a los gobernadores de sus provincias, que dependen de los recursos del PEN. Por lo tanto, diputados y senadores carecen de incentivos para establecer organismos de control efectivos, cuya ausencia habilita el uso clientelar del Estado. Las deficiencias del sistema institucional se retroalimentan. Es preciso romper este perverso círculo vicioso desbaratándolas en simultáneo.

Nuestra propuesta consiste en un conjunto interrelacionado de reformas al sistema electoral, al sistema de controles públicos y de funcionamiento del Estado y a la distribución de recursos fiscales federales (Figura 1).

Figura 1.Los cambios institucionales deben estar interrelacionados. Fuente: elaboración propia.

Es preciso enfatizar que estas reformas se deben implementar en conjunto. De otro modo, es muy probable que fallen, como un trípode al que se le rompe una pata. En años recientes se crearon agencias de control para, en teoría, garantizar la transparencia del gasto público o mecanismos para aumentar supuestamente la independencia del Poder Judicial. Todas fracasaron al calor del hiperpresidencialismo, no solo porque resultaron parciales e inconexas, sino porque no había un consenso amplio y sólido en mejorar la calidad de las instituciones democráticas. El denominado Sinapa (Sistema Nacional de Administración Pública), en los años noventa, parecía inaugurar una era de servicio civil independiente y profesional, pero el tiempo lo relegó casi al olvido. Hoy, la mayor parte de los nuevos empleados públicos son contratados sin concurso ni calificación más allá de la lealtad a un grupo, facción o partido determinado. Una reforma electoral que no solucione al mismo tiempo los otros déficits institucionales sería entonces ineficiente y de corta vida.1

Cambios surgidos del consenso

En los países desarrollados, sobre todo luego de la segunda posguerra, las instituciones políticas suelen nacer fuertes. Se mantienen en el tiempo y las reglas que crean tienden a cumplirse, pues de lo contrario existen sanciones rápidas y ejemplificadoras. Esas instituciones son el resultado de un equilibrio político, en el que los actores relevantes opinan, negocian y votan, y esos acuerdos reflejan una distribución de poder, pensados en el largo plazo para generar un entorno de baja incertidumbre a pesar de eventuales cambios electorales y en las preferencias de los ciudadanos, incluso en materia económica. Pues, si se requieren cambios, también estos son debatidos en función de los dispositivos existentes, respetando el derecho de las minorías y contemplando el derecho al disenso.

En la Argentina, por el contrario, somos “reformadores seriales”. Las instituciones nacidas tras cada reforma no se respetan ni son duraderas. Ejemplos de este hiperactivismo de patas cortas son las votaciones a velocidad récord de políticas tan importantes como la privatización o la estatización del sistema de pensiones y de YPF, la Ley de Medios o los nuevos Códigos Civil y Procesal Penal.

Creemos, sin embargo, que la actual coyuntura presenta una oportunidad única para gestar un cambio institucional consensuado por gran parte de las fuerzas políticas más relevantes, que sea resistente a los embates de grupos de poder y en consecuencia constituya un compromiso más duradero. Así como la experiencia de la última dictadura cementó la idea en la población y en los actores políticos de que la democracia era el único camino para construir poder, la experiencia de los últimos años y los fracasos recurrentes están generando un consenso acerca de la necesidad de introducir cambios institucionales para que la democracia funcione en sus objetivos de elevar el bienestar general y disfrutar de los beneficios de la libertad.

Muchas veces se escucha hablar de “políticas de Estado”, que suelen referirse a aspectos operativos: ¿YPF tiene que ser estatal o privada? ¿Debe generalizarse la Asignación Universal por Hijo? Pensamos, por el contrario, que las políticas de Estado que se deben consensuar son las referidas a las reglas del juego más sensibles: el sistema electoral, de controles y el federalismo. Solo los nuevos incentivos que estos cambios institucionales impondrán sobre políticos y ciudadanos harán posible la implementación de políticas sociales y económicas efectivas y duraderas. Proponemos entonces modificar esos incentivos, para que los actores políticos, sociales y empresariales ganen también individualmente con comportamientos que promuevan una interacción estratégica mucho más virtuosa en términos de calidad democrática, desarrollo humano e inclusión.

Nuestra propuesta es ideológicamente neutra en el sentido de la clásica disputa entre Estado y mercado.

No incluye ninguna prescripción económica (excepto en lo referido al sistema de coparticipación, con fuerte impacto en el funcionamiento de las instituciones). No promueve un Estado más chico ni grande, ni a una economía más abierta o más cerrada, ni a más o menos regulación. La Argentina ya probó todas estas opciones y fracasó tanto en los intentos estatistas como en los aperturistas. Es más, es el país que más osciló, violentamente, de una política a la otra.

Tampoco incorporamos recetas sobre políticas sociales, como las educativas, de seguridad o de salud. Si bien son todos aspectos muy importantes para el bienestar y el crecimiento de un país, existen múltiples propuestas superadoras de las políticas actuales. También contamos con una vasta y rica experiencia comparada para aprender y enriquecer el debate, tanto en la región como en el resto del mundo en desarrollo. Nuestro planteo enfatiza que lo que falla en la Argentina es que, cualquiera sea la política que se quiera implementar, se lo hace de forma deficiente y no consistente en el tiempo como consecuencia de profundas fallas en el sistema institucional.

La Figura 2, tomada del autor Francis Fukuyama, expresa esta digresión entre el tamaño del Estado (conjunto de funciones y objetivos que asume un gobierno) y su fortaleza (capacidad institucional o habilidad para planificar y ejecutar políticas y para implementar – enforce – las leyes transparentemente). Los Estados Unidos se sitúan en el cuadrante I: Estado pequeño con alta capacidad institucional. Francia o Japón, en el cuadrante II: Estados grandes y alta capacidad. Argentina pasó del cuadrante III en los noventa al cuadrante IV hoy: Estado grande, altamente ineficiente. Creemos que es posible implementar un conjunto de reformas institucionales que nos lleven al cuadrante I o, teniendo en cuenta el actual consenso social pro estatista, seguramente al II.